Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
пропаганде, в применении различных мер поощрения граждан за оказание содействия в
работе различным органам исполнительной власти (милиции, органам управления
различными видами транспорта, контрольно-надзорным и другим государственным
органам).
Формы убеждения могут быть различными, и кроме, выше перечисленных,
существуют следующие:
реклама, агитация, пропаганда;
личный пример;
награды;
экономические и налоговые льготы;
материальное поощрение;
смягчение наказания и освобождение от юридической ответственности и др.
Но и этот перечень не является исчерпывающим, государство вправе использовать
любые меры убеждения как закрепленные, так и не закрепленные нормативно-правовыми
актами.
Существующих разновидностей метода убеждения, в рамках действующего
законодательного можно выделить большое количество, при этом отличаются между собой
по сферам, специфики и субъектам применения.
Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав
граждан на информацию» определяет, что деятельность государственных органов,
организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется
на принципах информационной открытости, что выражается:
— в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес
или затрагивающей личные интересы граждан;
— в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых
решениях;
— в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных
органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и
принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и
законных интересов граждан.
Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (памятниках истории и
культуры), регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и
государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права
171
каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого
заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории
и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в
Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной
самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания,
защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Так, Федеральный закон № 94-Ф от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд», вступил в силу с 1 января 2006 года, и направлен на систематизацию
законодательства в области государственных и муниципальных закупок, на обеспечение
прозрачности закупочного механизма, на стимулирование добросовестной конкуренции и
устранение всевозможных злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации
процедур размещения заказов.
Заказчик сам выбирает способ размещения заказа, исчерпывающий перечень которых
установлен ч. 1 ст. 10 Закона:
— путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона;
— без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика
(исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Например, ст. 16 настоящего Закона обязывает опубликовывать сведения о
размещении заказов не только в официальном печатном издании, но и на официальном сайте
в сети «Интернет». Это позволит оперативно доводить до участников размещения и иных
заинтересованных лиц информацию о ходе размещения заказа, в том числе сведения,
содержащиеся в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона,
конкурсную документацию, документацию об аукционе, изменения, вносимые в такую
документацию, протоколы, составляемые в ходе размещения заказа.
Новым является положение о ведении уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти реестра недобросовестных поставщиков. Подобные реестры
существовали и раньше, но неофициально. Теперь же, начиная с 1 января 2006 г. эти
сведения в обязательном порядке будут размещаться на официальном сайте РФ, и станут
доступными для всех желающих.
Определены особенности размещения заказа путем проведения конкурса.
Конкурс — это торги, победителем которых признается предложивший лучшие
условия исполнения государственного или муниципального контракта, и заявке которого
присвоен первый номер.
172
Остальных участников конкурсная комиссия располагает по убыванию, в зависимости
от сущности их предложений и времени подачи заявок. Соответственно, если в силу ряда
причин контракт с победителем не будет подписан, то этого удостоится участник с заявкой
номер два.
Для участия в конкурсе участник размещает заказ, подавая заявку либо в
запечатанном конверте, либо в форме электронного документа. При этом на конверте
запрещено указывать наименование юридического лица или фамилию, имя, отчество
гражданина. Часть 3 ст. 25 настоящего Закона определяет содержание самой заявки, а также
перечень прилагаемых к ней документов. Однако Закон умалчивает о форме приложений к
электронной заявке. Учитывая уровень развития компьютерных технологий, не исключена
возможность фальсификации приложений, поданных в электронной форме,
недобросовестными участниками. Закон не решает вопрос подтверждения и проверки
конкурсной комиссией электронных документов, представляемых участниками, как,
впрочем, и проблему обеспечения конфиденциальности сведений, содержащихся в
электронных заявках.
Государственный или муниципальный контракт подписывается победителем в срок не
менее десяти дней (п. 16 ч. 4 ст. 22 настоящего Закона). Если победитель не представил
своевременно заказчику подписанный контракт, а также обеспечение его исполнения, то он
признается уклонившимся от заключения контракта. В этом случае заказчик вправе:
— обратиться в суд с иском о принуждении победителя заключить контракт, а также о
возмещении убытков, причиненных таким уклонением;
— заключить государственный или муниципальный контракт с участником конкурса,
заявке которого присвоен второй номер.
Закрытый конкурс проводится по согласованию с уполномоченным федеральным
органом исполнительной власти. При проведении закрытого конкурса применяются
положения Закона об открытом конкурсе, но с учетом некоторых особенностей.
Так, письменное приглашение принять участие в закрытом конкурсе заказчик
направляет лицам, которые соответствуют требованиям Закона, имеют доступ к
государственной тайне, и способны поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги,
составляющие предмет конкурса.
При проведении закрытого конкурса нельзя подавать электронные заявки, направлять
конкурсную документацию и изменения в ней, отправлять запросы о разъяснении
положений конкурсной документации и предоставлять такие разъяснения в электронной
форме. При проведении закрытого конкурса не допускается аудио и видеозапись.
173
К особенностям закрытого конкурса следует отнести, в частности, запрет публиковать
в средствах массовой информации и размещать в сети «Интернет» извещение о проведении
конкурса, конкурсную документацию, а также протоколы, составленные ходе его
проведения.
Существуют определенные особенности и, при размещения заказа путем проведения
аукциона.
В соответствии с п. 4 ст. 447 ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо,
предложившее наиболее высокую цену. В Законе под аукционом понимаются торги,
победителем которых становится, предложивший, наиболее низкую цену.
Аукцион может быть открытым или закрытым. В случае размещения заказа на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют
государственную тайну, заказчик размещает заказ исключительно посредством закрытого
аукциона. Особенности его проведения (ст. 39 Закона) практически полностью совпадают с
закрытым конкурсом (ст. 30 Закона). Единственное отличие — двадцатидневный срок
направления приглашений на принятие участия в нем, против тридцатидневного в закрытом
конкурсе.
Этапы проведения открытого аукциона также во многом совпадают с этапами
открытого конкурса. Но есть и существенные отличия. Например, в извещении заказчик,
специализированная организация обязаны указать величину понижения начальной цены
контракта («шаг аукциона»). Аукцион проводится путем снижения начальной цены
контракта, указанной в извещении о проведении открытого аукциона, на «шаг аукциона».
Впервые в российском законодательстве установлена возможность проведения
открытого аукциона в электронной форме (ст. 41 Закона). Желающие принять в нем
участие должны зарегистрироваться на сайте в сети «Интернет». С даты и времени начала
проведения аукциона на сайте должны быть указаны:
— предмет и условия контракта;
— начальная цена контракта;
— порядок регистрации участников открытого аукциона;
— в режиме реального времени последнее и предпоследнее предложения о цене и
время их поступления, за исключением случаев, если цена последнего предложения равна
или превышает цену предпоследнего.
Важными новеллами в рамках реализации метода убеждения являются положения
Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту ФЗ от 6 октября 2003 года),
представляющими несомненный интерес, являются публичные слушания (ст. 28) и опросы
174
граждан (ст. 31). Эти институты уже использовались в муниципальной практике, были
предусмотрены законодательством некоторых субъектов Федерации, находили отражение в
нормативных актах ряда муниципальных образований.
Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых
актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Они
призваны обеспечить информационную открытость действий и решений органов местного
самоуправления и одновременно создать канал обратной связи, позволяющий населению
влиять на выработку принимаемых решений. Несомненным достоинством является
закрепление в Федеральном законе перечня документов и вопросов, которые обязательно
должны выноситься на публичные слушания. К ним относятся:
— проект устава муниципального образования, а также проект муниципального
правового акта о внесении в него изменений и дополнений;
— проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
— проекты планов и программ развития муниципального образования;
— вопросы о преобразовании муниципального образования.
Очевидно, данный перечень не является закрытым и может расширяться уставом
муниципального образования.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного
органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные
слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа
муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального
образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой
муниципального образования. Порядок организации и проведения публичных слушаний
определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования и должен предусматривать
заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте
проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом
муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных
слушаниях жителей муниципального образования, опубликование результатов публичных
слушаний или их обнародование иным способом.
Проведение публичных слушаний по отдельным вопросам может иметь определенные
особенности. Так, рассмотрение проекта устава муниципального образования (проекта
муниципального правового акта о внесении изменений в устав) может иметь особенности,
обусловленные высокой значимостью этого документа, а также требованиями к его
содержанию и порядку принятия, предусмотренными ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 года.
175
Рассмотрение проекта местного бюджета и отчета о его исполнении может быть связано со
спецификой (сроки, процедуры), обусловленной правилами бюджетного процесса. При
рассмотрении вопросов о преобразовании муниципального образования возможны
особенности, вытекающие из требований главы 2 ФЗ от 6 октября 2003 г. о территориальной
организации местного самоуправления. Отраслевое законодательство может предопределять
иные особенности, обсуждения проектов определенных решений органов местного
самоуправления.
Нормативные правовые акты о публичных слушаниях, принимаемые в
муниципальных образованьях разных видов (сельское поселение, муниципальный район,
городской округ), могут отличаться по своему содержанию соответственно различию
численности населения муниципального образования и сложности задачи организации
публичных слушаний. Эти акты должны полно и четко урегулировать всю совокупность
вопросов, связанных с назначением, организацией, проведением публичных слушаний и
учетом их результатов. Вместе с тем недопустимо излишнее усложнение соответствующего
регулирования. Избыточная регламентация может препятствовать практической
оптимизации механизма публичных слушаний, приводить к нежелательной бюрократизации
соответствующих процедур.
Правовой механизм опроса граждан использовался в ряде субъектов Федерации в
целях выявления мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных
образований. ФЗ от 6 октября 2003 года предусматривает проведение опросов граждан,
обладающих избирательным правом, на всей или части территории муниципального
образования, результаты опроса имеют рекомендательный характер. Опрос граждан
проводится по инициативе: представительного органа или главы муниципального
образования — по вопросам местного значения, органов государственной власти субъектов
Федерации — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого
назначения земель муниципального образования для объектов регионального и
межрегионального значения.
Институт опроса может быть востребован при необходимости учета мнения жителей
крупных территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или
конференцию. Опросы граждан должны проводиться на основе принципов открытости,
гласности, объективности, научной обоснованности, строгого письменного учета
результатов опросов и возможности их проверки. Опрос не следует путать со сбором
подписей под петицией. Проведение опроса обязательно должно предполагать случайную
выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом
176
репрезентативности, использование статистических методов для оценки достоверности
результатов опроса.
Представляется, что эффективность использования данного инструмента
непосредственной демократии будет зависеть от того, как будут формализованы в
нормативных актах муниципального образования условия назначения опроса и учет его
результатов при принятии органами местного самоуправления властных решений. Правом
инициирования проведения опроса, следует наделять определенное число депутатов
представительного органа муниципального образования. В таком случае меньшинство
депутатов, не согласное с принимаемыми решениями, получит право апеллировать к мнению
населения, пусть даже косвенно выявленному. Обязательность назначения
представительным органом опроса по инициативе части депутатского корпуса мог бы
предусмотреть Федеральный закон, что являлось бы демократической гарантией местного
самоуправления, но не умалением его самостоятельности.
Непосредственное проведение опросов может поручаться независимым организациям,
профессионально занимающимся социологическими исследованиями. Должно
обеспечиваться доведение до респондентов информации, достаточной для осознанного
выражения мнения. При таких гарантиях объективности и достоверности данных,
полученных путем опросов, следует предусматривать обязательность публичного
рассмотрения органами, от которых зависит принятие соответствующих решений,
результатов проведенных опросов граждан. Во всяком случае, опрос не должен быть
инструментом, который используется исключительно тогда, когда это выгодно органам
местного самоуправления, и предназначаться лишь для создания видимости одобрения
подготовленных решений.
По логике разработчиков новой редакции ФЗ от 6 октября 2003 года, более жесткая
институционализация местного самоуправления, интеграция государственной и
муниципальной власти должны были в определенной степени компенсироваться
расширением арсенала форм непосредственной демократии на муниципальном уровне.
Процесс применения метода убеждения выступает, как последовательно
осуществляемые действия, которые включают в себя такие элементы как овладение
вниманием, внутреннее воздействие на сознание, эмоции, различные интересы, возбуждение
желания. Убеждение это метод воздействия государства на сознание людей,
представляющий собой систему мероприятий (как правового, так и не правового характера),
которые проводит государство с целью осуществления своих задач и функций, то есть, это
определенная деятельность государственных и общественных органов, которая проявляется
во внедрении, осуществлении воспитательных, разъяснительных, поощрительных
177
мероприятий, направленных на сознание граждан, внушение уверенности в справедливости
какого-либо предписания, необходимости добровольно выполнять конкретные требования
органов государства, должностных лиц, что должно положительно влиять на поведение
людей.
Метод убеждения применяется, когда имеет место факт совершения
правонарушения, в случае:
— исключительно, и не представляет большой общественной опасности;
— правонарушение совершено впервые, лицом не являющимся злостным
нарушителем общественного порядка;
убеждения достаточно для оказания воспитательного воздействия на лицо,
совершившее правонарушение.
Однако действующим законодательством, в частности, Кодексом Российской
Федерации критерий малозначительности не определен конкретно, отсутствует список
малозначительных преступлений, в связи с чем, возникает соответствующие вопросы. Так,
статья 2.9 КоАП РФ допускает, что при малозначительности совершенного
административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные
решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее
административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться
устным замечанием. Установление в законе такой меры воздействия, как устное замечание,
дает возможность говорить о неотвратимости реагирования на каждое правонарушение, в
том числе и малозначительное.
Убеждение подразделяется на следующие виды:
Правовой — это метод убеждения, применяемый в форме правовых актов, которые
существуют, как правовые акты рекомендательного характера, и акты, имеющие целью
согласование деятельности конкретных государственных органов, должностных лиц. К
правовым формам относится поощрение (напр., указ президента РФ о государственных
наградах).
Организационный — применяется, как разъяснение актов государственными
органами, средствами массовой информации, уполномоченными на то, лицами и т.д., как до
вступления их в силу, так и после. Можно привести следующие примеры, организационная
работа, как массовая работа с населением, агитация, проведение разъяснительных работ, так
и индивидуальная — обучение и соревнования.
Выделяют следующие особенности метода убеждения по отношения к другим
видам методов управления, в частности принуждению:
1. Исходя из теории административного права, метод убеждения является основным
178
методом управления по отношению к принуждению, как вспомогательному обстоятельству.
Государство всегда должно стремиться избежать принудительных методов, заменить их
убеждением, если есть такая возможность, а так же в первую очередь всегда должно
применяться убеждение, и только в случае не достижения желаемого результата, то есть в
исключительных случаях возможно применение метода принуждения.
2. В то время как убеждение — это обычный, ординарный метод, то принуждение
всегда носит исключительный характер.
3. Убеждение может быть непрерывным, принуждение всегда носит временный
характер.
4. Убеждение неограниченно по сфере применения, принуждение же затрагивает
только субординационные отношения.
Есть много общественных отношений, а так же конкретных ситуаций, где
принуждение элементарно не допускается или его применение ограничено. Это, например,
национальные, федеративные, экономические отношения, сфера потребления, частная жизнь
людей и многое другое. Кроме того, принуждением можно обеспечить лишь соблюдение
запретов и исполнение обязанностей, но нельзя добиться использования гражданами своих
прав и свобод. Так, участие граждан в выборах государственных и местных органов,
содействие правоохранительным органам, реализацию права на судебную защиту и многие
другие правовые возможности, в которых заинтересовано государство, можно обеспечить
только путем убеждения.
5. Убеждение шире по субъекту, оно практически неограниченно по адресату, носит
массовый характер. Принуждение всегда индивидуально, избирательно, персонифицировано.
6. Убеждение гуманнее, демократичнее принуждения. Следует помнить, что одна и та
же управленческая цель может быть достигнута как при применении убеждения, так и в
принудительном порядке. В данном случае убеждение и принуждение имеют равнозначное
состояние.
7. По материальным затратами при применении данных методов, убеждение является
более универсальным и экономичным.
Принуждение всегда должно быть дополнительным по отношению к убеждению
методом управленческого воздействия. И в этом своем качестве принуждение выступает столь
же необходимым всеобщим методом организационного воздействия, обеспечивающего
единство воли и действий любых руководимых ассоциаций людей.
Например, Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»
определяет, что экспортный контроль, есть комплекс мер, обеспечивающих реализацию
установленного настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными
179
нормативными правовыми актами Российской Федерации порядка осуществления
внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг,
результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании
оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники.
А, в ст. 7 дается перечень методов правового регулирования внешнеэкономической
деятельности, включающих в себя:
— идентификацию контролируемых товаров и технологий, то есть установление
соответствия конкретных сырья, материалов, оборудования, научно-технической информации,
работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, являющихся объектами
внешнеэкономических операций, товарам и технологиям, включенным в списки (перечни),
указанные в статье 6 настоящего Федерального закона;
— разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с
контролируемыми товарами и технологиями, предусматривающий лицензирование или
иную форму их государственного регулирования;
— таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации
контролируемых товаров и технологий в соответствии с законодательством Российской
Федерации о таможенном деле;
— валютный контроль за осуществлением внешнеэкономических операций с
товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности,
в том числе за своевременностью и полнотой поступления валютной выручки на счета в
уполномоченные банки Российской Федерации;
— применение мер государственного принуждения (санкций) в отношении лиц,
нарушивших установленный настоящим Федеральным законом, другими федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации порядок
осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации,
работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы
при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и
военной техники, или предпринявших попытку совершить такие действия.
Принуждение всегда предполагает насилие, сопровождается подавлением воли
подвластного, вызывает у него внутренний протест, оставляет душевные раны, комплексы,
психологические травмы и ожесточает общество.
Можно выделить следующие условия применения принуждения:
— принуждение может применяться лишь к меньшинству на базе убеждения
большинства;
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]