Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что распорядительными
полномочиями являются полномочия по управлению людьми или организациями, а под
административно-хозяйственными — по управлению вещами.
Таким образом, для того, чтобы определить: является ли конкретный гражданский
служащий должностным лицом — необходимо выяснить, обладает ли он правом
осуществлять управление людьми, организациями или вещами. Такие полномочия могут
указываться как в должностном регламенте и служебном контракте, так и в общих
компетенционных актах (например, в положении о государственном органе, в котором он
работает). Управление, в данном случае, обозначает возможность совершения действий,
которые вызывают возникновение, изменение или прекращение тех или иных
правоотношений в отношении физических лиц (например, назначение конкретного лица на
должность в государственной организации), юридических лиц (например, составление акта
проверки организации), а также совершение юридически значимых действий по изменению
правового статуса материальных объектов (например, списание имущества, находящегося на
балансе организации).
В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо полежит административной
ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с
неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Непременным условием таких лиц к административной ответственности является наличие в
его действии (бездействии) вины.
111
Глава 10. Прохождение государственной службы
§1. Поступление на государственную службу
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности государственной
гражданской службы. К ним относятся:
наличие у лица гражданства Российской Федерации;
достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;
владение таким гражданином государственным языком Российской
Федерации.
Нужно сказать, что указанные требования характерны не только для гражданской
службы, но и для иных видов государственной службы. Например, аналогичные требования
предъявляются к лицам, поступающим на службу в таможенные органы (Федеральный закон
«О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г., далее по
тексту Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации»),
органы внутренних дел (Положение о службе в органах внутренних дел Российской
Федерации, утвержденное постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-I) и др.
Кроме всего вышеперечисленного гражданин, претендующий на замещение
должности государственной гражданской службы, должен соответствовать определенным
квалификационным требованиям. Квалификационные требования по различным должностям
гражданской службы приводятся в ст. 12 Федерального закона «О государственной
гражданской службе Российской Федерации». Указанные квалификационные требования
устанавливаются по категориям и группам должностей гражданской службы нормативноправовыми актами различного уровня.
Требования к уровню профессионального образования устанавливаются тем же
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Так, для замещения должностей категорий "руководители", "помощники (советники)",
"специалисты" всех групп, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и
ведущей групп необходимо высшее профессиональное образование. Для замещения
должностей категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп закон
требует наличия среднего профессионального образования, соответствующего направлению
деятельности. В федеральной программе "Реформирование государственной службы
112
Российской Федерации (2003—2005 гг.), которая была утверждена Указом Президента РФ от
19 ноября 2002 г. № 1336, проблема образовательного уровня государственных служащих
названа в качестве одной из основных. В частности было отмечено, что на начало 2002 года
доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование,
составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее
образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента
юридическое образование, 18 процентов — высшее техническое образование. Таким
образом, согласно этим данным на указанный момент времени не имели профессионального
образования 26,7 тыс. человек. Кроме того, следует обратить внимание на профиль высшего
профессионального образования, который зачастую не соответствует выполняемой функции
государственного служащего.
Квалификационные требования к стажу службы или опыту работы по
специальности устанавливаются указом Президента Российской Федерации, а для
гражданских служащих субъекта Российской Федерации — законом субъекта Российской
Федерации. В настоящее время принят Указ Президента РФ «О квалификационных
требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных
видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских
служащих от 27 сентября 2005 г., который устанавливает следующие квалификационные
требования к стажу работы по специальности для замещения:
а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы — не
менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы
иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы — не
менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы
иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
в) ведущих должностей федеральной государственной гражданской службы — не
менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных
видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
г) старших должностей федеральной государственной гражданской службы — не
менее трех лет стажа работы по специальности;
д) младших должностей федеральной государственной гражданской службы — без
предъявления требований к стажу.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам лица
претендующего на замещение должности гражданской службы устанавливаются
нормативным актом соответствующего государственного органа и включаются в
113
должностной регламент. Так, например, приказом МНС РФ от 26 февраля 2002 г. № БГ 315/97 утверждены квалификационные требования по государственным должностям
федеральной государственной службы МНС в территориальных органах. Эти
квалификационные требования касаются уровня и направления (профиля)
профессионального образования по конкретным должностям. Квалификационные
требования предъявляемые к государственным служащим системы Судебного департамента
при Верховном Суде РФ были утверждены приказом Судебного департамента при
Верховном Суде РФ от 14 октября 1998 г. № 68. Этим актом предусмотрены требования не
только к профессиональным знаниям государственного служащего, но и к его навыкам
(например, способность планировать, организовывать и анализировать свою деятельность,
деятельность подчиненных подразделений и работников; использование компьютерной и
оргтехники; знание этических норм и способность применять их в служебном общении и
т.п.).
Нужно сказать, что помимо вышеперечисленных условий замещения должности
государственной гражданской службы, Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» в ст. 16 содержит перечень обстоятельств, которые являются
основанием для отказа в приеме на гражданскую службу.
По общему правилу замещение должности государственной гражданской службы
осуществляется на конкурсной основе. Законом установлен исчерпывающий перечень
исключений из этого правила. При этом законодатель выделяет два случая: в первом случае
конкурс на замещение должности гражданской службы не может проводиться, во втором —
может не проводиться.
Конкурс не проводится: во-первых, при назначении на должности гражданской службы
категорий "руководители" и "помощники (советники)"; если эти должности замещаются на
определенный срок полномочий.
Кроме того, конкурс не проводится при замещении должностей категории
"руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются
Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.
Конкурс на замещение должностей гражданской службы также не проводится при
заключении срочного служебного контракта.
Конкурс также не может проводиться при предоставлении гражданскому служащему
другой должности в предусмотренных законом случаях. Во-первых, это касается тех
гражданских служащих, которые по состоянию здоровья в соответствии с медицинским
заключением не могут исполнять должностные обязанности по замещаемой должности.
Таким лицам должна быть предоставлена другая должность, соответствующая их
114
квалификации и не противопоказанная им по состоянию здоровья. Очевидно, что замещение
такой должности не может быть обусловлено процедурой прохождения конкурса. Кроме
того, предоставление гражданскому служащему иной должности в том же или другом
государственном органе с учетом уровня его квалификации, профессионального
образования, стажа гражданской службы предусмотрено законом в случае ликвидации или
реорганизации государственного органа, а также при сокращении должностей гражданской
службы. Во всех этих случаях замещение соответствующей должности государственной
гражданской службы осуществляется не на конкурсной основе.
Наконец, конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы
гражданина, состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. По
общему правилу кадровый резерв теперь формируется на конкурсной основе. Понятно, что
при таком порядке формирования кадрового резерва нет необходимости в повторном
проведении конкурса для замещения должности гражданской службы.
Кроме рассмотренных выше норм, императивно устанавливающих исключения из
общей процедуры конкурсного отбора на замещение должности гражданской службы,
законом установлены случаи, когда конкурс может не проводиться. Закон называет два таких
случая: при назначении на должности, исполнение должностных обязанностей по которым
связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну и при
назначении на должности, которые относятся к группе младших должностей гражданской
службы. Причем если во втором случае решение о замещении соответствующей должности
вне конкурса принимается представителем нанимателя, то кто должен принимать такое
решение при назначении на должности гражданской службы, исполнение должностных
обязанностей по которым связано с использованием сведений составляющих
государственную тайну пока неясно.
Процедура конкурсного отбора в настоящее время регламентируется новым Указом
Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности
государственной гражданской службы Российской Федерации».
Согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности
государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденному этим указом
конкурс проводится в два этапа.
На первом этапе государственный орган публикует объявление о приеме документов
для участия в конкурсе не менее чем в одном периодическом печатном издании, а также
размещает информацию о проведении конкурса на сайте государственного органа в
информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.
115
В публикуемом объявлении о приеме документов для участия в конкурсе
указываются наименование вакантной должности гражданской службы, требования,
предъявляемые к претенденту на замещение этой должности, место и время приема
документов, срок, до истечения которого принимаются указанные документы, а также
сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная
почта, электронный адрес сайта государственного органа).
На сайте государственного органа размещается следующая информация о конкурсе:
наименование вакантной должности гражданской службы, требования, предъявляемые к
претенденту на замещение этой должности, условия прохождения гражданской службы,
место и время приема документов, срок, до истечения которого принимаются указанные
документы, предполагаемая дата проведения конкурса, место и порядок его проведения,
другие информационные материалы.
Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в
государственный орган необходимые документы, перечень которых установлен ст. 26 ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации»:
1) заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении
должности гражданской службы;
2) собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы;
3) паспорт;
4) трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая)
деятельность осуществляется впервые;
5) страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением
случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;
6) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту
жительства на территории Российской Федерации;
7) документы воинского учета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву
на военную службу;
8) документ об образовании;
9) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
10) кроме того, вышеупомянутым Положением в число документов, которые
необходимо представить для участия в конкурсе включается документ об отсутствии у
гражданина заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее
прохождению.
При участии в конкурсе гражданского служащего необходимые документы
предоставляются кадровой службой государственного органа. При этом документы,
116
представленные гражданином подлежат проверке. Проверка же достоверности сведений,
представленных гражданским служащим, осуществляется только в случае его участия в
конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, относящейся к высшей
группе должностей гражданской службы.
Документы для участия в конкурсе представляются в государственный орган в
течение месяца со дня объявления об их приеме.
Решение о дате, времени и месте проведения второго этапа конкурса принимается
представителем нанимателя после проверки достоверности сведений, представленных
гражданами, изъявившими желание участвовать в конкурсе. Представитель нанимателя не
позднее, чем за 15 дней до начала второго этапа конкурса сообщает о дате, времени и месте
его проведения государственным служащим и гражданам, допущенным к участию в
конкурсе.
Для проведения конкурса актом соответствующего государственного органа
образуется конкурсная комиссия. Эта комиссия в соответствии с указанным выше
Положением действует на постоянной основе. Состав конкурсной комиссии, сроки и
порядок ее работы, а также методика проведения конкурса определяются правовым актом
государственного органа. В государственном органе допускается образование нескольких
конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы.
Закон содержит примерный перечень гражданских служащих, которые
включаются в состав конкурсной комиссии:
— представители кадровой службы;
— представители юридической (правовой) службы;
— а также гражданские служащие из подразделения, в котором проводится конкурс
на замещение вакантной должности гражданской службы.
Кроме того, в состав комиссии входит представитель соответствующего органа по
управлению государственной службой.
В обязательном порядке в состав конкурсной комиссии должны входить независимые
эксперты. Новеллой ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
является норма, закрепляющая минимальной количество независимых экспертов. Число
независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов
конкурсной комиссии. В качестве независимых экспертов могут выступать представители
научных и образовательных учреждений либо других организаций, которые являются
специалистами по вопросам, связанным с гражданской службой. Эксперты приглашаются
для участия в работе конкурсной комиссии представителем нанимателя. Однако закон прямо
запрещает указывать в соответствующем запросе представителя нанимателя к учреждению
117
или организации персональный состав независимых экспертов. Иначе говоря, учреждение
или организация, из которой приглашаются эксперты для участия в работе конкурсной
комиссии определяется по решению представителя нанимателя, а персональный состав —
руководителем соответствующей организации.
При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании
представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной
государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе
конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим
нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и
личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование,
проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам,
связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской
службы, на замещение которой претендуют кандидаты.
Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата. Заседание
конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух
третей ее состава. Решения комиссии принимаются открытым голосованием простым
большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании.
Специальными актами предусмотрен порядок проведения конкурсного отбора на
замещение должностей иных видов государственной службы. Например, Положение о
порядке и условиях проведения конкурса на замещение должностей в учреждениях и органах
уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации и
Перечень должностей, замещаемых на конкурсной основе, утверждены приказом Минюста
РФ от 6 июня 2002 г. № 153. Перечень должностей, замещаемых на конкурсной основе в
таможенных органах РФ, и Положение о порядке и условиях проведения конкурса на
замещение должностей в таможенных органах РФ утверждены приказом ГТК РФ от 28
ноября 1997 г. № 707
§2. Понятие и содержание служебного контракта
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
вместо привычного трудовому законодательству понятия «трудовой договор» вводит новый
термин «служебный контракт». Этот термин призван подчеркнуть специфику
118
государственной гражданской службы как особого вида трудовой деятельности. По
содержанию же служебный контракт, мало, чем отличается от трудового договора.
Служебный контракт — соглашение между представителем нанимателя и
гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о
прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.
Сторонами служебного контракта являются представитель нанимателя и
гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу. Такая формулировка
этой нормы представляется нам не вполне корректной. Более удачной на наш взгляд является
норма ст. 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации,
согласно которой контракт о службе в органах внутренних дел заключается между
гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской
Федерации в лице начальника соответствующего органа внутренних дел. Аналогичным
образом сформулирована и ст. 10 Федерального закона «О службе в таможенных органах
Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. Специфика государственной службы
заключается в том, что работодателем (нанимателем) в данном случае выступает
государство, т.е. Российская Федерация или орган государственной власти. Поэтому
функции нанимателя от их имени реализует руководитель соответствующего
государственного органа — представитель нанимателя, который, однако, не является
стороной контракта.
Примерная форма служебного контракта утверждена указом Президента РФ от 16
февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной
гражданской службы Российской Федерации». Согласно этому указу руководителям
государственных органов предписывается руководствоваться этой формой при заключении
служебных контрактов после 31 января 2005 г., а также обеспечить в 3-месячный срок
переоформление трудовых договоров, заключенных ранее.
Содержание служебного контракта — это совокупность его условий. ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 24 закрепляет перечень
существенных или необходимых условий служебного контракта.
Во-первых, к таким условиям законодатель относит наименование замещаемой
должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа.
Во-вторых, к числу существенных условий служебного контракта относится условие
о дате начала исполнения должностных обязанностей.
Существенным условием служебного контракта являются также права, обязанности
гражданского служащего и должностной регламент. Отметим, что права и обязанности
гражданского служащего в целом предусмотрены статьями 14, 15 и рядом других норм
119
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Представляется, что в отношении гражданского служащего служебный контракт должен
содержать те права и обязанности, которые обусловлены выполнением должностных
обязанностей по конкретной должности гражданской службы и связанные со спецификой
данной должности. Такие права и обязанности гражданского служащего должны быть
предусмотрены должностным регламентом.
Существенным условием служебного контракта являются виды и условия
медицинского страхования гражданского служащего, а также иные виды его страхования.
Существенным условием служебного контракта являются также права и обязанности
представителя нанимателя.
К числу существенных условий служебного контракта относятся и условия
профессиональной служебной деятельности, а также компенсации и льготы,
предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и
(или) опасных условиях.
Условие о режиме служебного времени и времени отдыха необходимо включать в
служебный контракт только в том случае, если он для конкретного гражданского служащего
отличается от служебного распорядка, установленного в государственном органе.
Служебный распорядок государственного органа устанавливается нормативным актом
государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха.
Такой нормативный акт утверждается представителем нанимателя с учетом мнения
представительного органа гражданских служащих. Вместе с тем в отношении конкретного
гражданского служащего могут быть установлены специальные правила режима труда и
отдыха. Например, для отдельных категорий гражданских служащих может быть установлен
ненормированный рабочий день. Кроме того, в соответствие с правилами трудового
законодательства по соглашению между работником и работодателем может быть
установлен неполный рабочий день.
Безусловно, относятся к существенным условия оплаты труда гражданского
служащего. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» закрепляет две возможные схемы оплаты труда гражданский служащих. Первая
основывается на занимаемой гражданским служащим должности, присвоенном ему классном
чине, а также праве служащего на дополнительные выплаты в зависимости от стажа,
сложности работы и т.п. Вторая схема предусматривает возможность установления по
отдельным должностям гражданской службы особых условий оплаты труда гражданских
служащих, отличных от общих условий. При этом становится возможным
дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]