Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
административного права следующим образом: это отношения власти-подчинения между
органами исполнительной власти и иными организационно не подчиненными участниками
общественных отношений, это внутриорганизационные отношения, если данные
отношения уже не урегулированы иными отраслями права. В дальнейшем тексте данного
курса для упрощения восприятия материала мы будем использовать в качестве синонимов
для обозначения предмета административного права такие понятия как управленческие,
организационные, исполнительно-распорядительные отношения.
§3. Метод административно-правового регулирования
Наличие предмета административного права требует и собственного метода
правового регулирования. Метод административно-правового регулирования можно
определить как целостную совокупность средств, приемов, способов используемых при
правовом регулировании тех общественных отношений, которые составляют предмет
административного права. Специфика правового воздействия на административные
отношения характеризуется следующими особенностями:
— условиями действия норм административного права. Юридическими фактами
содержащимися в гипотезе административно-правовых норм выступают либо акты органов
исполнительной власти (в регулятивных нормах) либо административные правонарушения
(в охранительных нормах). То есть административные правоотношения возникают либо в
связи с властной деятельностью органов исполнительной власти либо в связи с
посягательствами на сложившийся порядок управления;
— положением субъектов исполнительно-распорядительных отношений.
Взаимодействие субъектов административного права состоит в возможности одних
субъектов (органов власти) принимать решения обязательные для исполнения
организационно неподчиненными участниками общественных отношений. Данное
взаимодействие основано, как правило, на одностороннем волеизъявлении властного
участника;
— содержанием отношений субъектов административного права. Субъекты
административного права вступают в отношения по поводу соблюдения, исполнения,
использования, применения различных правил организационного характера;
9
Там же. с.20
11
— санкциями за нарушение управленческих норм. Государственное управление
гарантируется возможностью власти применять административные наказания за
посягательства на общественные отношения организационного характера.
Предмет и метод административного права органично связаны и взаимно дополняют
друг друга. Предмет правового регулирования не может существовать без собственного
метода, как и метод без предмета. Это два условия существования отрасли права. Отрасль
административного права можно определить как совокупность норм объединенных
общностью предмета и метода административно-правового регулирования, и направленных
на урегулирование исполнительно-распорядительных, внутриорганизационных отношений,
если эти отношения не урегулированы иными отраслями права.
§4. Административное право как наука
Из вышеизложенного мы видим, что отрасль права представляет собой совокупность
внутренне организованных правовых норм, регулирующих группу однородных
общественных отношений управленческого характера. Наука административного права
является понятием более широким.
Наука изучает не только уже сложившуюся предметно-практическую область (нормы
права и регулируемые ими отношения). Предметом науки административного права
являются закономерности развития и функционирования механизма административно-
правового регулирования. «Наука ставит своей конечной целью предвидеть процесс
преобразования предметов практической деятельности (объект в исходном состоянии) в
соответствующие продукты (объект в конечном состоянии)…Ориентация науки на изучение
объектов, которые могут быть включены в деятельность (либо актуально, либо потенциально
как возможные объекты ее будущего преобразования), и их исследование как
подчиняющихся объективным законам функционирования и развития составляют первую
главную особенность научного познания.»10. Наука формирует тот идеал, которому должно
соответствовать правовое регулирование государственно-управленческих отношений.
Выявляет факторы, снижающие либо повышающие уровень эффективности данного
регулирования. Научное познание прогнозирует, как в дальнейшем, под влиянием каких
условий будет складываться система административного права.
10
В.С. Степин Теоретическое знание. — М.: «Прогресс-Традиция», 2000. с.39-40
12
Выяснение закономерностей функционирования целостного механизма
административно-правового регулирования требует решения наукой административного
права более конкретных задач. Эти задачи можно сгруппировать в следующие блоки
проблем:
— исследование и совершенствование методологии познания норм
административного права, правоприменительной деятельности органов государственного
управления и иных административно-правовых явлений;
— уточнение места административного права в Российской правовой системе.
Определение точной меры соотношения с иными отраслями права, занимающимися
регулированием управленческих отношений (финансовым, таможенным и т.д.);
— формирование более или менее единого представления о предмете
административного права. Взгляды на предмет административного права тесно связаны с
оценкой роли административно-правового регулирования в жизни общества;
— определение критериев административно-правового воздействия в условиях
экономики переходного периода и неустойчивого гражданского общества;
— оценка содержания структуры правового положения субъектов административного
права;
— изучение форм и методов деятельности органов государственного управления в
новых социально-экономических условиях;
— пересмотр представлений об административном принуждении как важнейшем
методе деятельности органов исполнительной власти.
Наука административного права не только изучает законы развития и становления
административного права. Она создает идеальные модели правового регулирования тех или
иных групп отношений. Так, например идеи административной реформы, реформы
государственной службы, прежде чем обрели свое нормативное воплощение были
опробованы на многочисленных научных конференциях, сформулированы в монографиях и
статьях. Социальная действительность все время меняет те или иные общественные
отношения. Одни типы социальных связей исчезают, другие вновь появляются. Задача науки
состоит в том, чтобы выработать такие критерии правового воздействия которые имели бы
значение и для принципиально новых общественных отношений. Различные колебания
общественной жизни должны укладываться в разработанную модель регулирования, а не
нести за собой бесконечный слом политико-правовой надстройки. «Нацеленность науки на
изучение не только объектов, преобразуемых в сегодняшней практике, но и тех объектов,
13
которые могут стать предметом массового практического освоения в будущем, является
второй отличительной чертой научного познания.»
11
.
Наука и отрасль права отличаются не только по своему содержанию, но и по формам
своего выражения. Если отрасль права находит свое выражения в нормах права, то наука
объективируется во взглядах, идеях, теориях, представлениях по поводу тех или иных
административно-правовых предписаний.
§5. Административное право как учебная дисциплина
Учебная дисциплина «Административное право» в значительной мере имеет
производный от науки характер, хотя и имеет определенные особенности. Учебная
дисциплина более широкое понятие, чем отрасль права. Ее предмет не ограничивается
нормами административного права. Предмет учебной дисциплины составляет целостная
теоретическая абстрагированная модель административно-правового регулирования. Данная
модель разрабатывается с учетом возможных и обозримых законодательных изменений. В
эту модель входят такие составные части как нормы административного права,
правоотношения, субъекты административного права, способы обеспечения контроля и
надзора, принуждение и т.д.
Предмет учебной дисциплины составляет теоретическая, доктринальная модель
правового регулирования, которая выступает результатом научного познания. Но в данном
случае за основу берется не все многообразие научных представлений, а наиболее
общепринятые представления, разделяемые основной частью научного сообщества. В
качестве основных разделов курса «Административное право» выступают такие темы, как
предмет и метод административного права, нормы и правоотношения, источники и система
административного права, субъекты административного права, государственная служба,
формы и методы деятельности органов государственного управления, административное
принуждение и административная ответственность, обеспечение законности в деятельности
органов государственного управления, управление экономической сферой жизни общества,
социально-экономической и административно-политической.
Своеобразны и цели учебной дисциплины. Целью здесь выступает формирование
навыков у обучаемых применения действующего законодательства. Изучающие курс
«Административное право» должны знать законодательство, содержащее административно-
11
В.С. Степин Теоретическое знание. с.44
14
правовые нормы, уметь толковать данные нормы. Важной частью обучения является
овладение приемами правовой квалификации конкретных юридических фактов.
Полноценное знание курса требует наличия начальных навыков подзаконного
нормотворчества, а это в свою очередь невозможно без развитого профессионального
правосознания. Специалист в области административного права должен иметь обоснованное
мнение о том что из себя представляет административное право России на данный момент и
каким оно должно быть. То есть цели учебной дисциплины имеют практически-прикладной
характер, в то время как цели науки связаны более со способностями к абстрактнотеоретическому моделированию.
Учебная дисциплина «Административное право» и одноименная наука являются
важными составными частями правовой культуры общества и оказывают серьезное влияние
на формирование отрасли административного права.
15
Глава 2. Нормы административного права и административно-правовые
отношения
§1. Понятие и особенности административно-правовых норм
Нормы административного права это властные веления исходящие от государства
либо санкционированные государством, направленные на регулирование управленческих
отношений (отношений составляющих предмет административно правового регулирования),
обеспечиваемые мерами административного либо дисциплинарного принуждения.
Нормы административного права имеют традиционную трехэлементную структуру.
Они состоят из гипотезы, диспозиции, санкции. Гипотеза содержит условия (юридические
факты) при которых данная норма будет действовать. Как правило, в данной отрасли права в
качестве юридических фактов выступают правовые акты органов исполнительной власти
либо административные правонарушения. Диспозиции содержат правила поведения
организационного характера, когда одна сторона обязана выполнить определенные властные
предписания, а вторая сторона обладает правом потребовать этого выполнения либо
осуществить государственное принуждение. Санкция это вид и мера юридической
ответственности. В качестве санкций за нарушение норм административного права
выступают меры административного или дисциплинарного принуждения.
Административно-правовые нормы обладают рядом особенностей:
— они нацелены на защиту публичных интересов;
— для норм административного права характерно наличие не четко выраженной
гипотезы. Государственное управление характеризуется возможностью должностных лиц
действовать по усмотрению, в соответствии с принципом целесообразности. Такое
положение требует неопределенной гипотезы правовой нормы, которая дает должностному
лицу право принимать решение без всяких условий по собственному усмотрению. Так,
например, если Президенту РФ для назначения Председателя Правительства РФ нужен
юридический факт — согласие Государственной Думы, то для решения об отставке
Правительства РФ Президенту не нужны никакие условия (юридические факты). Он
принимает решение об отставке Правительства по собственному усмотрению;
— среди норм административного права преобладают нормы директивно
обязывающего характера. Это обусловлено особенностями метода административно-
правового регулирования, которому присуще одностороннее властное волеизъявление.
16
Наиболее оптимальной формой выражения такого метода будут нормы обязывающего и
запрещающего характера;
— среди санкций норм административного права приоритетное место занимают меры
административной ответственности;
— для норм административного права характерно расположение одной нормы в
различных статьях либо правовых актах. Меры ответственности (санкции) и юридические
факты их применения находятся в законодательных актах, а диспозиции правовых норм
(правила, за нарушение которых привлекаются к ответственности) содержатся в основном в
различных актах управления. Так, например статьи Кодекса РФ об административных
правонарушениях содержат юридические факты (правонарушения) и санкции, а сами
нарушенные правила (диспозиция) следует искать как правило в других актах;
— в объеме всех правовых норм, нормы административного права занимают самое
большое место.
§2. Виды норм административного права
Существуют различные классификации норм административного права.
По форме выражения предписания выделяют управомочивающие, обязывающие и
запрещающие нормы.
Управомочивающие нормы свидетельствуют о разрешении, дозволении субъектам со
стороны государства, фиксируемого в нормах поведения.12Этот вид норм определяет меру
возможного поведения участников управленческих отношений. Федеральный закон «О
государственной гражданской службе Российской Федерации», (Далее по тексту
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)
предоставляет гражданскому служащему право на ознакомление с должностным
регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по
замещаемой должности гражданской службы.
Обязывающие нормы содержат меру активного, должного поведения. Субъекты,
которым адресована данная норма, обязаны совершить те или иные действия по достижению
поставленных целей. Так законодательство о гражданской службе предписывает
гражданским государственным служащим исполнять должностные обязанности в
соответствии с должностным регламентом.
17
Запрещающие нормы содержат меру пассивного, должного поведения. В основном
запрещающие нормы находятся в законодательстве об административных правонарушениях.
Запрещающие нормы требуют от субъектов права лишь соблюдения установленных
запретов. Условием действия запрещающей нормы является правонарушение. Субъекты
управленческих отношений должны не совершать проступков. В качестве запрещающих
норм выступают нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях.
По функциональной роли можно выделить исходные норм и нормы-правила
поведения.
Исходные нормы это нормы принципы, понятия, определения. Исходные нормы
определяют область правового регулирования, качественные параметры регулирования
конкретных типов человеческого поведения. Так, например, Кодекс РФ об
административных правонарушениях в качестве принципов законодательства содержит
принцип равенства перед законом, принцип презумпции невиновности и т.д. Хотя исходные
нормы не содержат конкретных правил поведения, они могут иметь регулятивное значение.
В том случае, если отсутствует необходимая норма-правило поведения, то для восполнения
пробела в праве используется аналогия права то есть правоприменитель обращается к общим
принципам права, исходным нормам для осуществления правовой квалификации.
Нормы — правила поведения это нормы, осуществляющие непосредственное
регулирование человеческого поведения.
По юридической силе можно выделить нормы законов и нормы подзаконных актов.
Деление норм административного права по юридической силе это деление по субъектам
нормотворчества. Законы принимаются органами представительной (законодательной)
власти, например, Федеральным собранием РФ. Органы исполнительной власти могут
принимать лишь подзаконные акты, например, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ. Наиболее общие критерии административно-правового регулирования
содержатся в нормах законов. Подзаконные акты конкретизируют общие положения в
пределах допускаемых законом.
По социальному назначению можно классифицировать нормы административного
права на регулятивные и охранительные.
Регулятивные нормы это такие нормы которые в качестве юридического факта
содержат правомерные деяния (принятие нормативных правовых актов органами
государственного управления, обращение в органы власти и т.д.).
12
Нормы советского права / под ред. Байтина М.И., Бабаева В.К. Саратов, 1987, СГУ. с.170
18
Охранительные нормы это правила поведения связанные с противоправным деянием.
Эти нормы вступают в действие лишь при совершении проступков (нормы законодательства
об административных правонарушениях).
По содержанию нормы права делятся на материальные и процессуальные.
Материальные нормы содержат права и обязанности субъектов административного
права, а процессуальные — порядок осуществления этих прав и обязанностей. Следует
согласиться с делением процессуальных норм, предложенных Тихомировым Ю.А.. Он
предлагает административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в
порядке подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных
процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку деятельности в какой-
либо сфере; регламентарные, вводящие организационные регламенты, распорядки,
правила.
13
По территориальному принципу выделяют нормы федеральные и нормы субъектов
Российской Федерации и локальные нормы.
Федеральные нормы регламентируют управленческие отношения, находящиеся в
исключительном ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормы субъектов Российской Федерации регламентируют отношения совместного
ведения и вопросы управления находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации.
Локальные нормы административного права это нормы права, регулирующие
внутриорганизационные отношения.
В административном праве имеет значение деление норм по степени обобщения на
нормы общие и специальные. Если общие нормы адресованы ко всем субъектам права, то
специальные нормы, регламентируют, какую то особую, определенную сферу отношений в
которую вступают члены общества. Например, это правила поведения государственных
служащих, студентов, должностных лиц, предпринимателей и т.д. Административно-
правовые отношения это отношения между неравноправными субъектами. Специальные
нормы и выражают степень этого неравноправия.
По степени определенности гипотез нормы административного права делятся на
абсолютно-определенные, неопределенные и относительно-определенные. Так, все
запрещающие (охранительные) нормы являются абсолютно определенными. Условия
применения административной ответственности четко закрепляются в гипотезе правовой
13
Ю.А. Тихомиров Курс административного права и процесса. — М.: 1998, Издание г-на Тихомирова
М.Ю. с.130
19
нормы. Абсолютно-определенная норма не позволяет правоприменителю применять данную
норму по усмотрению. Основания действия этой нормы очевидны.
Неопределенные нормы не связывают возможность того или иного поведения с
какими либо условиями (юридическими фактами). В данном случае правовое отношение
может возникнуть без определенного юридического факта. Юридическим фактом в этом
случае выступает лишь желание субъекта. Согласно Конституции РФ Президенту РФ для
назначения и освобождения высшего командования Вооруженных Сил Российской
Федерации не требуются никакие условия.
Относительно-определенная норма по своей сути близка к неопределенной. В данном
случае само усмотрение, мнение субъекта права фиксируется как юридический факт. Так,
закон «О милиции» от 18 апреля 1991 № 1026-1, (далее по тексту закон «О милиции»),
позволяет применять специальные средства для задержания лиц, в отношении которых
имеются достаточные основания полагать, что они намерены оказать вооруженное
сопротивление. То есть мнение сотрудника милиции о том, что кто-то намерен оказать
вооруженное сопротивление уже является основанием для действия данной нормы, т.е.
применения специальных средств.
§3. Понятие, особенности и виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения представляют собой результат реализации
норм административного права, это нормы права в действии. Административно-правовое
отношение это такое отношение, участники которого наделены административным правом
субъективными правами и юридическими обязанностями.
Особенности административно-правовых отношений вытекают из предмета и
метода административно-правового регулирования:
— одним из участников административно-правового отношения выступает орган
государственного управления (орган исполнительной власти);
— в основном, это отношения между организационно несоподчиненными
субъектами;
— содержанием административно-правовых отношений выступает власть-подчинение
(в государственно-управленческих отношениях), либо руководство-исполнение (во
внутриорганизационных отношениях);
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]