Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
— данное отношение связано с публичными интересами, в отличие от гражданскоправовых отношений, которые выражают сферу частных интересов;
— это отношение между неравноправными участниками, для них характерно
неравенство возможностей. Это является условием государственного руководства;
— основанием возникновения этого типа правовых отношений выступает, как
правило, одностороннее волеизъявление органа власти;
— ответственность участников административно-правового отношения наступает не
друг перед другом, как принято в гражданско-правовых отношениях, а перед государством.
Предпосылками административно-правовых отношений выступают:
— нормы права. Это нормативные основания для возникновения правовых
отношений. Нормы предусматривают саму возможность правоотношений;
— юридические факты. Это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми
нормы административного права связывают возникновение, изменение или прекращение
правоотношений. Это фактические основания отношений. Юридические факты содержатся в
гипотезе правовой нормы. Юридические факты можно разделить на действия
(обстоятельства волевого характера) и события (обстоятельства, не зависящие от воли и
желания людей). Они делятся на правомерные (предусмотренные гипотезой регулятивной
нормы) и противоправные (закрепленные в гипотезе охранительной нормы —
административные правонарушения);
— участники правоотношения. Для возникновения любого правоотношения нужно не
менее двух субъектов, одним из которых является орган исполнительной власти.
Структура административно-правового отношения состоит из следующих
элементов:
— субъектов административно-правовых отношений. Это субъекты
административного права, которые реализовали свои правовые возможности;
— содержание. Содержание составляют субъективные права участников и их
юридические обязанности. Это персонифицированные, индивидуализированные права и
обязанности, возникающие в рамках конкретного правоотношения, между конкретными
субъектами;
— объектами административно-правовых отношений выступает то, по поводу чего
они сложились. Как правило, административные отношения складываются по поводу
приобретения того или иного специального правового статуса (водителя, охотника,
предпринимателя и т.д.), по поводу права на тот или иной вид деятельности (отношения
связанные с выдачей лицензий, разрешений), по поводу безопасности каких-то видов
деятельности (контроль и надзор за предприятиями и учреждениями).
21
Виды административно-правовых отношений могут иметь несколько
классифицирующих оснований. Так, в зависимости от характера реализуемых норм можно
выделить регулятивные отношения (основанные на правомерном поведении) и
охранительные (основанные на противоправном поведении); административноматериальные и административно-процессуальные правоотношения.
В зависимости от организационной соподчиненности участников выделяют властно-
организационные (между организационно несоподчинными участниками) и
внутриорганизационные.
По юридическому характеру взаимодействия отношения делятся на вертикальные и
горизонтальные. В общем объеме административно-правовых отношений приоритетное
место занимают вертикальные правоотношения (отношения юридически неравноправных
участников). Однако некоторое незначительное место имеют и горизонтальные
правоотношения. Это, как правило, отношения, складывающиеся на стадии подготовки
какого-то властного решения при согласовании равноправных заинтересованных субъектов
управленческого процесса. Это деятельность нескольких органов исполнительной власти
одного уровня направленная на подготовку совместного решения.
22
Глава 3. Система и источники административного права
§1. Система административного права
Система административного права это внутреннее строение административного
права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на институты.
Система административного права является показателем характера управления,
осуществляемого в обществе, методов управления, степени его реформирования.
Система административного права состоит из норм права. Нормы права образуют
институты права. Правовой институт это комплекс взаимосвязанных юридических норм,
регулирующих определенный вид родственных общественных отношений. В свою очередь,
совокупность правовых институтов образует отрасль права.
Как правило, в структуре любой отрасли права выделяют две крупных, составных
части: Общую и Особенную. В Общую часть входят нормы, отражающие специфику
предмета и метода правового регулирования данной отрасли права. Особенная часть состоит
из норм — непосредственных регуляторов общественных отношений. Нормы Особенной
части разграничиваются в зависимости от обстоятельств, порождающих их действие. Такая
структура характерна и для отрасли административного права.
В Общую часть входят нормы образующие институты нескольких видов. Во-первых,
это нормы принципы, понятия, дефиниции административного права. Во-вторых, это нормы
закрепляющие статус субъектов административного права. В-третьих, это нормы
регламентирующие формы и методы осуществления исполнительной власти.
Особенная часть может структурироваться по разным основания. Общепринятая
точка зрения состоит в том, что Особенную часть составляет группа административно-
правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными конкретными отраслями
и сферами государственного управления.
14
В силу данной позиции, нормы Особенной части делятся на нормы, регулирующие
вопросы государственного управления различными отраслями и сферами.
То есть, вторую часть структуры административного права составляют институты,
обеспечивающие административно правовое регулирование экономической сферы,
социально-культурной, безопасности и общественного порядка.
14
Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров Административное право Российской Федерации. — М.: НОР-
МА, 2005. с.122
23
§2. Источники административного права
Источники административного права представляют собой способ внешнего
выражения норм административного права. Российская правовая система признает три
источника права: нормативно-правовые акты, договор с нормативным содержанием и
правовой обычай. Нормы административного права находят свое выражение во всех трех
формах, однако наиболее приоритетной формой данной отрасли выступает нормативноправовой акт. В свою очередь нормативно-правовые акты делятся на два вида: законы и
подзаконные акты.
Законы как источники административного права. В качестве источников
административного права выступают Конституция РФ, федеральные конституционные
законы, федеральные законы, конституции, уставы, законы субъектов Российской
Федерации.
Основной закон Российской Федерации содержит нормы, которые являются
источниками всех отраслей права. Конституция РФ выступает источником
административного права в той мере, в какой она затрагивает вопросы деятельности
исполнительной власти (основного субъекта административного права). Конституция РФ
определяет органы исполнительной власти. В ст. 110 устанавливается что, исполнительную
власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Далее
закрепляется порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации и
порядок его формирования. В тексте Конституции закреплены полномочия Правительства
РФ. Значение источников административного права имеют и те нормы, которые закрепляют
взаимодействие Президента РФ и органов исполнительной власти России (полномочия
Президента РФ по формированию Правительства России). В Конституции РФ ряд статей
носит отсылочный характер, предусматривающих наличие по данному вопросу другого
нормативного правового акта. Так, в ст. 114 Конституции РФ установлено, что порядок
деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным
конституционным законом.
Многие федеральные конституционные законы имеют управленческие нормы,
регламентирующие властные отношения исполнительно распорядительного характера.
Наиболее выраженным источником административного права является федеральный
конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В данном акте
определяются полномочия Правительства РФ в различных сферах жизни общества,
24
регламентируется организация деятельности Правительства РФ, закрепляются правила
взаимодействия высшего органа исполнительной власти с иными ветвями власти и т.д.
Федеральные законы конкретизируют основные положения Конституции РФ
применительно к различным областям государственного управления. Федеральные законы
содержат нормы административного права, регламентирующие взаимоотношения
федеральных органов исполнительной власти и иных субъектов общества по организации
многообразных сторон социальной действительности. В зависимости от характера
регулируемых отношений целесообразно выделить:
— законы статусного характера. Это законы определяющие правовое положение
органов исполнительной власти («О внешней разведке» от 10 января 1996 № 5, «О
федеральной службы безопасности» от 3 апреля 1995 № 40 и т. д.);
— законы, регулирующие государственное управления в различных сферах жизни
(«Об образовании» от 10 июля 1992 № 3266-1,ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52) (далее по тексту ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»);
— законодательство о государственной службе. Это акты, регламентирующие
обеспечение исполнения полномочий органов государственной власти, содержащие
требования к работникам государственного аппарата;
— законы, предусматривающие административное принуждение (Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях, законы субъектов Российской
Федерации об административной ответственности).
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации выступают также
источниками административного права, регламентируя порядок формирования
исполнительных органов власти, субъектов федерации, определяя порядок взаимодействия
исполнительной власти региона с высшим должностным лицом, с представительным
органом власти данного субъекта федерации.
Законы субъектов Российской Федерации принимаются по всем вопросам
государственного управления, которые находятся в совместном ведении Российской
Федерации, и ее субъектов, а также по вопросам, находящемся в ведении субъектов
Российской Федерации (законы о статусе органов исполнительной власти, о государственной
службе субъектов Российской Федерации, об административной ответственности и т.д.).
Подзаконные акты как источники административного права. Подзаконные акты это
акты принятые на основе и во исполнения закона.
В административном праве, в отличие от других отраслей (гражданского, уголовного,
гражданско-процессуального, уголовно-процессуального права) подзаконные акты играют
25
приоритетную роль. Это оправдано тем, что средствами законов нет возможности
урегулировать всю область управленческих отношений. Поэтому исполнительная власть
осуществляет значительный объем административно-правового регулирования. В то же
время это чревато опасностью усиления административного вмешательства в жизнь
общества. Поэтому важно чтобы ведомственное регулирование было ограничено наличием
закона.
Подзаконные акты можно классифицировать по различным основаниям. В
зависимости от субъектов нормотворчества и юридической силы можно выделить указы,
постановления, приказы. Указы с нормативным содержанием принимаются Президентом РФ
и Президентами республик в составе Российской Федерации. Постановления принимаются
высшими органами исполнительной власти (Правительством РФ и высшими органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации), а также высшими должностными
лицами субъектов Российской Федерации. Приказ принимается руководителем
государственного органа. Данная классификация призвана отразить место субъекта
нормотворчества в иерархии исполнительной власти, его место и роль в системе
государственного управления.
В зависимости от предмета и метода административно-правового регулирования
можно выделить положения, правила, инструкции.
Представляется верной позиция Манохина В.М., который классифицирует положения
на предметные и органические. Органические положения регулируют статус органа или его
структурного подразделения, а предметные положения регулируют группу однородных
отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования.15 К органическим
положениям относятся положения об органах власти (о министерствах, агентствах, службах).
Аналогом органического положения применительно к организациям (предприятиям и
учреждениям) выступают уставы организаций. Уставы содержат цели, задачи, функции,
формы и методы деятельности данных организаций. В качестве примера предметного
положения можно привести положение о лицензировании того или иного вида деятельности.
Предметные положения, в основном, регламентируют те или иные направления
деятельности исполнительной власти и адресованы, прежде всего, самим органам
исполнительной власти.
Правила представляют собой нормативно-правовой акт, содержащий требования
организационного характера, адресованные организациям и населению. Органы
исполнительной власти устанавливают правила, но субъектом их реализации выступают не
26
наделенные властными полномочиями участники общественных отношений.
Исполнительная власть берет на себя бремя надзора за соблюдением этих правил (правила
торговли, правила бытового обслуживания). Разницу между положением и правилом можно
сформулировать следующим образом: « положение власть принимает для себя, а правила
адресует другим субъектам».
Инструкции являются таким нормативно-правовым актом, которые предназначены
для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных
отношений, которые нет смысла урегулировать в рамках положения или правила. В
основном, инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер.
Следует отметить, что и правила, и положения, и инструкции используются как
внутриорганизационные акты при функционировании невластных коллективных субъектов
(предприятий и учреждений).
Мы рассмотрели наиболее часто встречающиеся в практической деятельности
подзаконные акты. Иногда, в литературе, выделяют еще такие подзаконные акты как
регламенты (регламентирующие процедуру проведения тех или иных мероприятий), реестры
(перечни должностей, видов деятельности и т.д.)
Договор с нормативным содержанием. Договор с нормативным содержанием
(административный) договор достаточно редко выступает в качестве источника
административного права. Неравенство участников управленческого процесса не
предполагает возможности договорных отношений между ними.
Заключение административного договора не является предметом свободного
усмотрения органов исполнительной власти. Для того чтобы возникнуть в качестве
источника административного права, возможность данного договора должна быть
предусмотрена действующим законодательством. Наиболее характерным примером данного
вида источника выступает договор о разграничении полномочий.
15
Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Сара-
тов, 2002 СГАП с.161-162; Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М.,
1963. с.31
27
Глава 4. Индивидуальные субъекты административного права
§1. Понятие и виды субъектов административного права
Субъект права в любой отрасли российского права — это обладатель, носитель
определенных прав и обязанностей, которыми он наделен в связи с необходимостью
реализации своих жизненных потребностей, полномочий, возложенных на него правовым
актом, участием в жизни общества, коллектива, государства и которые позволяют ему
участвовать в специфичных для данной отрасли правоотношениях.
Общетеоретическое понятие субъекта права, используемое и в отраслевых правовых
науках, впервые было разработано С.С. Алексеевым. Он выделил два основных признака,
характерных для субъекта права: «Во-первых — это лицо, участник общественных
отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям может быть носителем
субъективных прав и обязанностей... Во-вторых — это лицо, которое реально способно
участвовать в правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических
норм»
16
.
Понятие субъекта права следует отличать от близкого ему понятия субъекта
правоотношения. Обычно отмечается, что субъект права — это лицо, потенциально
имеющее возможность стать участником правоотношений; субъект правоотношений —
лицо, реально являющееся их участником.
Субъектами административного права являются физические или юридические лица,
которые в соответствии с законодательством участвуют в осуществлении государственного
управления. В связи с этим они наделены определенными правами, обязанностями,
компетенцией и ответственностью.
Целесообразно согласиться с мнением Ю.Н. Старилова, который указывает, что
субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках
следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:
1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации
управления в различных отраслях и сферах управления);
2) в управленческом процессе, т. е. в рамках использования управленческих процедур,
подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административноправовых форм и методов;
28
3) в административном процессе, т. е. в системе отношений по поводу обеспечения
судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;
4) в административно-деликтном праве, т. е. в системе отношений, возникающих в
процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и
должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы
17
.
В эти отношения они могут вступать как добровольно (например, при обращении
гражданина в органы государственной власти), так и принудительно (например, при
привлечении организации к административной ответственности).
Многочисленные субъекты административного права в своей совокупности образуют
систему. В настоящее время общепринято деление всех субъектов административного права
на коллективные и индивидуальные.
Под коллективными субъектами понимаются организованные, обособленные,
самоуправляемые группы людей, выступающих вовне как нечто единое,
персонифицированное18. Н.И. Матузов подчеркивает: «Следует иметь в виду, что не всякий
коллектив людей может выступать вообще субъектом права... Субъектами права являются
лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые
характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией.
Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур»19.
Коллективные субъекты административного права, в свою очередь, подразделяются на
юридических лиц и объединения граждан, не являющиеся юридическими лицами. К
объединениям граждан, не являющимся юридическими лицами, относятся, например,
общественные объединения, не прошедшие государственной регистрации в качестве
юридического лица.
Индивидуальными субъектами являются физические лица. К физическим лицам, в
частности, относятся: граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства
(апатриды). Эти субъекты не участвуют в государственном управлении постоянно, однако
время от времени вступают в административно-правовые отношения. Различие между
гражданами РФ, иностранцами и лицами без гражданства в сфере государственного
управления проявляется в различном объеме их прав. К индивидуальным субъектам также
относятся государственные служащие и должностные лица в сфере государственного
управления. Для них участие в государственном управлении, как правило, является
16
Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в двух томах. М., 1982. Т.II. С.138-139.
17
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты.
— М., 2002. С. 402.
18
Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Субъекты административного права. Свердловский
юридический институт, 1985. С. 9.
19
Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2004. С. 519.
29
профессиональной деятельностью и в связи с этим они наделяются специальными
государственно-властными полномочиями.
§2. Административная правосубъектность граждан
В административном праве термином «гражданин» обозначается лицо (человек), не
состоящее с органом государственного управления в трудовых или государственнослужебных отношениях. В то же время следует иметь в виду, что в сфере административно-
правового регулирования различается правовое положение граждан РФ, иностранных
граждан и лиц без гражданства.
Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего объемом
и характером их административной правосубъектности. Правосубъектность можно
определить, как способность быть субъектом права. При этом правосубъектность
одновременно охватывает:
1) возможность обладания правами и обязанностями;
2) возможность их самостоятельного осуществления.
Административная правосубъектность — это сочетание административной
правоспособности и дееспособности.
Административная правоспособность является проявлением общей
правоспособности, то есть установленной и охраняемой государством возможности данного
субъекта вступать в различного рода правовые отношения. Иными словами, это способность
приобретать соответствующий комплекс прав, обязанностей и нести ответственность за их
реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения
правоотношений с участием данного субъекта. Для возникновения административно-
правовых отношений такой предпосылкой является административная правоспособность,
выражающаяся в определенной административно-правовыми нормами возможности данного
субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую
ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления.
Административная правоспособность гражданина — реальная и обеспеченная
государством возможность иметь субъективные права и исполнять административно-
правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его
смертью. По закону граждане обладают равным объемом административной
правоспособности во всех сферах хозяйственной, социально-культурной и административно-
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]