Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
УДК 342.9
ББК 67.401
Административное право. Общая часть. Учебное пособие / Под общей редакцией
Липатова Э.Г. и Чаннова С.Е. — М.: Ось-89, 2006.
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2006
Учебное пособие по административному праву Российской Федерации подготовлено
коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы им. П.А.
Столыпина (г. Саратов) в соответствии с государственным образовательным стандартом. В
нем в систематизированном виде изложены основные положения Общей части современного
административного права России. В учебном пособии учтены последние изменения
законодательства в сферах исполнительной власти, государственной гражданской службы,
административного принуждения и административной ответственности.
Для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция», «Государственное
и муниципальное управление», аспирантов и преподавателей.
Авторский коллектив:
Липатов Эдуард Георгиевич, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой
административного права и государственного строительства — главы 1-3, 8 (совместно с
Чанновым С.Е.).
Лысенко Владимир Валерьевич, старший преподаватель кафедры административного
права и государственного строительства, адвокат — глава 11.
Филатова Анна Валерьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры
административного права и государственного строительства — главы 12-14.
Пресняков Михаил Вячеславович, кандидат философских наук, доцент кафедры
трудового, земельного и экологического права — главы 9 и 10 (обе совместно с Чанновым
С.Е.).
Чаннов Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук, заместитель заведующего
кафедрой административного права и государственного строительства — главы 4-7, 8
(совместно с Липатовым Э.Г.), 9 и 10 (обе совместно с Пресняковым М.В.), 15, 16.
1
Глава 1. Административное право как отрасль права, научная и учебная
дисциплина
§1. Государственное управление. Понятие и особенности
§2. Предмет административного права
§3. Метод административно-правового регулирования
§4. Административное право как наука
§5. Административное право как учебная дисциплина
Глава 2 Нормы административного права и административно-правовые
отношения
§1. Понятие и особенности административно-правовых норм
§2. Виды норм административного права
§3. Понятие, особенности и виды административно-правовых отношений
Содержание:
Глава 3. Система и источники административного права
§1. Система административного права
§2. Источники административного права
Глава 4. Индивидуальные субъекты административного права
§1. Понятие и виды субъектов административного права
§2. Административная правосубъектность граждан
§3. Понятие и виды административно-правового статуса граждан
§4. Обращения граждан в органы исполнительной власти
§5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства
Глава 5. Общественные объединения граждан как субъекты административного
права
§1. Понятие и виды общественных объединений граждан
§2. Административно-правовой статус общественных объединений
Глава 6. Предприятия и учреждения как субъекты административного права
§1. Понятие и виды предприятий и учреждений
§2. Административно-правовой статус предприятий и учреждений
2
Глава 7. Правовой статус Президента Российской Федерации в сфере
исполнительной власти
§1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
§2. Административно-правовой статус Администрации Президента Российской
Федерации
Глава 8. Исполнительная власть как субъект административного права
§1. Понятие и признаки исполнительной власти
§2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти
§3. Органы государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Глава 9. Правовое регулирование государственной службы в Российской
Федерации
§1. Понятие службы как специфического вида профессиональной деятельности
§2. Понятие и виды государственной службы
§3. Государственные должности и должности государственной службы
§4. Административно-правовой статус государственного служащего
§5. Административно-правовой статус должностных лиц государственной
гражданской службы
Глава 10. Прохождение государственной службы
§1. Поступление на государственную службу
§2. Понятие и содержание служебного контракта
§3. Основные этапы прохождения государственной службы
§4. Правовое регулирование оплаты труда государственных гражданских служащих
§5. Служебная дисциплина
§6. Прекращение государственно-служебных отношений
Глава 11. Формы управленческой деятельности субъектов исполнительной
власти
§1. Понятие и виды форм управленческой деятельности
§2. Правовые акты управления
§3. Административный договор
3
власти
Глава 12. Методы деятельности органов государственной исполнительной
§1. Понятие методов управления
§2. Виды методов управления
§3. Характеристика универсальных методов управления
Глава 13. Административное принуждение
§1. Характерные особенности административного принуждения
§2. Классификация мер административного принуждения
§3. Меры административно-процессуального обеспечения
Глава 14. Административная ответственность
§1. Понятие, принципы и структура административной ответственности
§2. Субъекты административной ответственности
§3. Административные наказания
§4. Гарантии привлечения к административной ответственности
Глава 15. Административно-процессуальная деятельность
§1. Понятие и виды административного процесса
§2. Правовой статус участников производства по делам об административных
правонарушениях
§3. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
Глава 16. Режим законности в деятельности государственной исполнительной
власти
§1. Понятие законности в деятельности государственной исполнительной власти и
способы ее обеспечения
§2. Понятие и виды контроля
§3. Понятие и виды надзора
§4. Контрольно-надзорная деятельность
4
Глава 1. Административное право как отрасль права, научная и учебная
дисциплина
§1. Государственное управление. Понятие и особенности
Административное право наиболее тесно связано с отношениями, складывающимися
в процессе осуществления управленческой деятельности. Для установления места и роли
административного права в системе права важно выяснить сущность государственного
управления.
Известны три формы реализации государственной власти: законотворчество,
осуществление правосудия и исполнительно-распорядительная деятельность или
государственное управление. В соответствии с этим и выделяют три вида власти:
законодательную, судебную, исполнительную. Основным социальным назначением
исполнительной власти является осуществление государственного управления.
Государственное управление это вид государственной деятельности, выражающий сущность
и социальное назначение государства. Для государственного управления как вида
социальной деятельности характерны некоторые особенности:
— государственное управление это властная деятельность. Субъекты
государственного управления (органы исполнительной власти) могут принимать решения
обязательные для исполнения организационно-неподчиненными субъектами;
— это деятельность непосредственно организующая. Органы исполнительной власти
непосредственно исполняют законы и судебные акты;
— государственное управление носит оперативный характер. Для субъектов
государственного управления существует более упрощенная и часто не регламентируемая
процедура принятия юридически значимых решений, чем для органов судебной и
законодательной власти. Это позволяет быстро и эффективно реагировать на вызовы
времени и решать насущные проблемы жизнедеятельности общества;
— государственное управление носит повседневный, постоянный характер. Именно
на органах исполнительной власти лежит бремя поддерживания постоянного устойчивого
функционирования государственного механизма. Исполнительная власть не может
позволить себе быть парализованной политической полемикой либо «утонуть» в
бесконечных судебных процедурах. Она должна каждодневно участвовать в организации
социальной жизни;
5
— государственное управление по своей нормативно-правовой форме является
подзаконной деятельностью. Органы государственного управления не могут принимать акты
обладающие высшей юридической силой — законы, а принимают подзаконные акты — акты
принятые на основе и во исполнения законов;
— это деятельность предметная. Именно в ведении исполнительной власти находятся
материальные ресурсы общества. Она осуществляет управление государственной
собственностью и финансовыми ресурсами;
— субъекты государственного управления находятся в отношении иерархической
соподчиненности по отношению друг к другу;
— государственное управление основано на усмотрении его субъектов. Должностные
лица органов исполнительной власти в своей деятельности в значительной мере
руководствуются собственным усмотрением при совершении того или иного юридического
акта исходя из принципа целесообразности. Такая степень самостоятельности обусловлена
необходимостью принимать оперативные, повседневные, текущие решения которые не
всегда могут быть предусмотрены нормами права;
— государственное управление обеспечивается мерами административного
принуждения.
На основании вышеизложенного можно дать определение государственного
управления. Это властная повседневная, непосредственно организующая деятельность
органов государственного управления в рамках и на основе закона, направленная на
достижение целей и задач, стоящих перед государством и обеспеченная
административным принуждением.
Государственное управление осуществляется несколькими группами субъектов.
Во-первых, это органы исполнительной власти. Исполнительная власть это та ветвь
государственной власти, на которую возложена исполнительно-распорядительная
деятельность. В Российской Федерации исполнительная власть имеет два уровня:
федеральный уровень и уровень субъекта федерации.
Во-вторых, это иные государственные органы, которые формально не относятся ни к
одной из ветвей власти, но по своей сущности являются исполнительно-распорядительными
органами. Это такие органы, как Центральный Банк РФ, Прокуратура РФ и т.д. Для
общественной пользы сохраняется ведомственная независимость данных органов. Поэтому
они и не включены в структуру органов исполнительной власти, несмотря на то, что
осуществляют определенные функции государственного управления, например, Прокуратура
РФ, осуществляет правоохранительную, надзорную функции.
6
В-третьих, это органы иных ветвей власти. Так, например, законодательные органы
занимаются законотворчеством, но в незначительном объеме могут осуществлять и
управленческие функции. Так, согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной
Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства
РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и
освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;
В-четвертых, это органы местного самоуправления, в том случае если они наделяются
законом отдельными государственными полномочиями.
Несмотря на внешнее многообразие субъектов государственного управления, следует
отметить, что основным субъектом выступают органы исполнительной власти.
§2. Предмет административного права
Предмет отрасли права является основным вопросом при установлении сущности
любой отрасли права. В науке административного права не сложилось единого мнения по
поводу предмета административного права. Так, Конин Н.М. включает в содержание
предмета административного права четыре группы общественных отношений: 1)
организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти
(государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях
системы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3)
общегосударственные контрольно-организационные отношения; 4) административноюстиционные организационно-охранительные отношения.1 Похожую структуру предмета
предлагают Манохин В.М. и Адушкин Ю.С. Они включают в предмет отрасли: 1)
исполнительно-распорядительные отношения с участием субъектов исполнительной власти;
2) внутриорганизационные отношения во всех государственных органах; 3) отношения,
складывающиеся в процессе общегосударственной контрольной деятельности.
2
Бельский
К.С. исходит из того, что административное право состоит из трех тесно взаимосвязанных в
практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного
права: администрации, полиции и юстиции.
3
Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г., Бачило И.Л.
считают, что нормы административного права регулируют общественные отношения в сфере
1
Конин Н.М. Административное право России. — М.: Юристъ, 2004. с. 36
2
В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин. Российское административное право. — Саратов, 2000. с. 6-7
3
Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11 с.
20-21
7
организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления
государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления
и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной
деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов
исполнительной власти в части разрешения индивидуальных административных дел и
применения административных взысканий в случаях административных правонарушений.
Таким образом, как можно заметить, в науке административного права сложилось
«фрагментарное» представление о предмете административного права, то есть мнение о
предмете этой отрасли как о некой совокупности разнообразных общественных отношений,
а не как об однородной группе отношений. Однако, признак однородности общественных
отношений регулируемых нормами права является важнейшей предпосылкой объединения
этих норм в отрасль права. По мнению ученых, наличие определенного вида общественных
отношений, качественно отличающийся от других видов, образует предмет регулирования
конкретной отрасли права. Причем для каждого вида общественных отношений,
обособляющего ту или иную совокупность норм права в отрасль права, характерна
4
однородность содержания основных отношений. Однородность предмета правового
регулирования свидетельствует о том, что входящие в состав системы права отрасли не
дублируют друг друга.
5
В наибольшей степени признак однородности отношений регулируемых нормами
административного права нашел отражение в определении, данном Козловым Ю.М..
Предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие,
изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной
власти.
6
Интересным представляется понятие предмета административного права которое
дал Бахрах Д.Н.: «предметом административного права Российской Федерации являются
властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования
государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных
отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми
уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных
мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб
граждан».
7
В целом можно согласиться с изложенным определением. Однако не совсем
понятно, почему автор применение мер административно-правового принуждения и
4
Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева. — М.,
1999. с. 19
5
С.С. Алексеев. Общие теоретические проблемы системы советского права. — М.: Госюриздат, 1961.
с.14
6
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. — М.: Юристъ, 2000. с.23
7
Д.Н. Бахрах. Административное право России. — М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. с.23
8
внесудебное рассмотрение жалоб граждан вынес за рамки властеотношений возникающих
при функционировании государственной администрации.
Представляется, что предмет административного права, то есть общественные
отношения, урегулированные нормами административного права, представляют собой
качественно однородное социальное явление и имеют следующие особенности:
— одним из участников данных отношений выступает орган исполнительной власти;
либо иные государственные органы осуществляющие государственное управление;
— данные отношения являются сферой выражения публичных интересов;
— эти отношения складываются между организационно несоподчиненными
субъектами (органами исполнительной власти с одной стороны и предприятиями,
учреждениями, общественными объединениями, гражданами, с другой);
— как правило, участники организационных отношений не равны по своему
правовому положению. Подобное неравенство является условием осуществления
руководства, позволяющим одной стороне принимать решения обязательные для исполнения
другим контрагентом;
— содержанием данных отношений выступают властные полномочия
организационно-принудительного характера (разработка различных ограничений и
требований допускаемых законом, контроль и надзор за соблюдением установленных
ограничений, применение принуждения за несоблюдение организационных требований и
т.д.);
— объектом вышеуказанных отношений могут выступать: правовой статус
участников общественных отношений (регистрация по месту жительства, получение
водительских права, регистрация предприятия и т.д.); право на определенную деятельность
(выдача лицензий и разрешений), общественный порядок, здоровье и безопасность;
предметы материального мира (возмездное изъятие и конфискация) и т.д.;
— в предмет административного права входят лишь те организационные отношения,
которые не урегулированы иными отраслями права (финансовым, таможенным, земельным и
т.д.).
В предмет административного права входят отношения власти— подчинения между
исполнительной властью и иными субъектами права (государственно-управленческие или
исполнительно-распорядительные отношения), если они не урегулированы иными отраслями
права. Это огромный блок общественных отношений. Сюда входит взаимодействие между
вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти, между
несоподчиненными органами исполнительной власти, между исполнительной властью и
9
государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, между
исполнительной властью и гражданами.
Вместе с тем, следует отметить, что предмет административного права не
исчерпывается властной деятельностью исполнительных органов. Нормы
административного права могут регулировать и не совсем специфические для данной
отрасли отношения, но схожие со специфическими. В данном вопросе целесообразно
согласиться с позицией Алексеева С.С. «Использованием институтов данной отрасли права
для регулирования неспецифических отношений определенность отраслей не снимается, а
напротив, наглядно подчеркивается. Каждой отрасли права присущ «свой» особый вид
общественных отношений. Он, будучи специфическим, для отрасли права, составляет ядро,
костяк, главное содержание предмета ее регулирования. Этот вид общественных отношений
и придает отрасли права необходимую определенность. Вместе с тем институты данной
отрасли права могут быть в той или иной мере использованы для регулирования
общественных отношений иного вида — отношений, сходных со специфическими».8 В
качестве классического примера, распространения действия институтов отрасли права на
неспецифические отношения приводится регулирование гражданским правом личных
неимущественных отношений. Предметом гражданско-правового регулирования являются
имущественные отношения. Личные же неимущественные отношения (отношения,
связанные с именем, честью, достоинством человека) имеют совершенно иную социальную
природу. Однако при их нарушении открывается возможность использования некоторых из
тех способов защиты соответствующих субъективных прав, которые сложились на основе
имущественных отношений товарного типа.
9
В предмет административного права также входят некоторые неспецифические для
данной отрасли права отношения. Это внутриорганизационные отношения. Это отношения,
складывающиеся внутри органов власти, организаций по поводу соблюдения, исполнения,
использования организационных требований. Одним из субъектов выступает лицо,
наделенное организационно-распорядительными полномочиями. В отличие от властно-
организационных отношений, в этом случае субъекты находятся в организационной
соподчиненности по отношению друг к другу. Кроме того, эти отношения защищаются не
административным, а дисциплинарным принуждением. Однако, сущность
внутриорганизационных отношений и их содержание схожи с сущностью и содержанием
властно-организационных отношений, что позволяет их включать в предмет
административного права. В итоге мы можем сформулировать содержание предмета
8
С.С. Алексеев Общие теоретические проблемы системы советского права. — М.: Госюриздат, 1961.
с.19-20
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]