Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
Секретаря Совета Безопасности РФ и помощников Секретаря Совета Безопасности РФ,
утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных
подразделениях Администрации.
Руководитель Администрации Президента представляет Администрацию в
федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов
РФ, органах местного самоуправления, а также в российских, международных и
иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников
управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений
Администрации; координирует деятельность помощников и советников Президента РФ,
распределяет вопросы, относящиеся к их ведению; координирует деятельность полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах; представляет Президенту РФ
кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту РФ предложения об
освобождении от должности должностных лиц Администрации; утверждает по
представлению заместителей Руководителя Администрации и помощников Президента РФ
структуру и штатную численность управлений Президента РФ, иных самостоятельных
подразделений Администрации; издает распоряжения по вопросам деятельности
Администрации, отнесенным к его компетенции; запрашивает и получает необходимую
информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и т.п.
Помощники Президента Российской Федерации оказывают ему содействие в
осуществлении его полномочий: подготавливают аналитические, справочные,
информационные материалы для Президента РФ, предложения по перспективным и текущим
планам работы Президента РФ; подготавливают проекты поручений Президента РФ и
исполняют отдельные поручения Президента РФ и т.п.
Советники Президента Российской Федерации: подготавливают для Президента РФ
аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам,
отнесенным к их ведению в соответствии с распределением обязанностей; обеспечивают по
поручению Президента РФ или Руководителя Администрации деятельность совещательных
и консультативных органов при Президенте РФ; исполняют отдельные поручения
Президента РФ.
Аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах также
входят в состав Администрации Президента РФ. Полномочный представитель Президента
Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом,
представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа.
71
Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы
государства в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и
входит в состав Администрации Президента РФ, назначается на должность и освобождается
от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента
РФ.
Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и
подотчетен ему. В то же время Руководитель Администрации Президента РФ определяет
порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими
подразделениями Администрации Президента РФ.
Основными задачами полномочного представителя являются:
— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации
органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики
государства, определяемых Президентом РФ;
— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений
федеральных органов государственной власти;
— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
— представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной
безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом
положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.
В связи с этим полномочный представитель имеет право:
— запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от
самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов
государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего
федерального округа, и от должностных лиц;
— направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в
работе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,
находящихся в пределах федерального округа;
— пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации
Президента РФ и федеральных органов государственной власти;
— использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и
коммуникации;
— организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и
распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ,
72
использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном
округе;
— направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также
органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных
лиц жалобы и обращения граждан;
— вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти
предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в
пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
— привлекать сотрудников Контрольного управления Президента РФ, а в
необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их
территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях,
находящихся в пределах федерального округа;
— образовывать совещательные и консультативные органы.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет
право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах
соответствующего федерального округа.
Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ
во взаимодействии с помощниками Президента в установленном Президентом порядке
координируют работу соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе
подразделений Администрации Президента и представителей Правительства; обеспечивают
представление интересов Президента и способствуют реализации его конституционных
полномочий в этих представительных (законодательных) органах государственной власти.
Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ от
имени Президента представляет его сторону в конституционном судопроизводстве;
представляет Президенту проекты обращений, предполагаемых к внесению Президентом в
Конституционный Суд; уточняет и изменяет по согласованию с Президентом основания, по
которым Президент направил обращение в Конституционный Суд; отзывает по поручению
Президента его обращения до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного
Суда; вносит на заседании Конституционного Суда необходимые уточнения и изменения в
позицию Президента, изложенную в его обращении в Конституционный Суд, а также
осуществляет ряд других функций.
73
74 75
Лекция 8. Исполнительная власть как субъект административного права
Вопрос 1. Понятие и признаки исполнительной власти
Исполнительная власть является основным субъектом государственного управления.
Поэтому характерные признаки исполнительной власти производны от признаков и
особенностей государственного управления:
— органы исполнительной власти могут принимать решения обязательные для
исполнения организационно-неподчиненными субъектами, то есть могут осуществлять
властную деятельность;
— органы исполнительной власти непосредственно исполняют законы и судебные
акты, их деятельность носит непосредственно организующий характер;
— для субъектов исполнительной власти существует более упрощенная и часто не
регламентируемая процедура принятия юридически значимых решений, чем для органов
судебной и законодательной власти. Это позволяет быстро и эффективно реагировать на
вызовы времени и решать насущные проблемы жизнедеятельности общества;
— деятельность исполнительной власти носит повседневный, постоянный характер.
Именно на органах исполнительной власти лежит бремя поддерживания постоянного
устойчивого функционирования государственного механизма;
— деятельность исполнительной власти по своей нормативно-правовой форме
является подзаконной деятельностью. Органы исполнительной власти не могут принимать
акты обладающие высшей юридической силой — законы, а принимают подзаконные акты —
акты принятые на основе и во исполнения законов;
— в ведении исполнительной власти находятся материальные ресурсы общества. Она
осуществляет управление государственной собственностью и финансовыми ресурсами;
— субъекты исполнительной власти находятся в отношении иерархической
соподчиненности по отношению друг к другу;
— должностные лица органов исполнительной власти в своей деятельности в
значительной мере руководствуются принципом целесообразности;
— исполнительная власть в качестве средства защиты организационно властных
отношений использует меры административного принуждения.
Исполнительную власть можно определить как часть государственного аппарата,
осуществляющую непосредственно организующую, оперативную, повседневную властную
деятельность, обеспечиваемую мерами административного принуждения.
Существуют различные классификации видов органов исполнительной власти.
В зависимости от типа государственного устройства выделяют органы федеральные и
исполнительные органы власти субъекта федерации.
Наиболее практически значимой является классификация по характеру компетенции.
Трудность рассмотрения данного вопроса обусловлена отсутствием единых представлений о
том, что такое компетенция. Традиционная позиция по данному вопросу включает в понятие
компетенции четыре элемента: 1) цели и задачи деятельности органа; 2) обеспечивающие
решение этих задач функции управления; 3) полномочия или права и обязанности органа в
осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; 4) организационные и
правовые формы и методы деятельности.
45
В соответствии с этой позицией исполнительная власть строится по функционально-
отраслевому принципу. Есть органы общей компетенции. Это высшие органы
исполнительной власти. Они осуществляют все полномочия в сфере управления. Остальные
органы делятся на органы отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.
Органы отраслевой компетенции осуществляют управлению, какой либо отраслью
(совокупностью предприятий и учреждений однородного социально-экономического
профиля). Для того чтобы ответить на вопрос о том, является ли тот или иной орган
исполнительной власти органом отраслевой компетенции, нам надо выяснить имеются ли в
ведении данного органа предприятия и учреждения однородного социально-экономического
профиля. В советский период отечественной истории органы государственного управления
носили в основном характер отраслевой компетенции. Это было обусловлено тем, что почти
все предприятия и учреждения были государственными и находились в ведении органов
государственного управления. После масштабного изменения форм собственности
количество государственных организаций значительно снизилось. В современных условиях
отраслевая компетенция присуща в основном органам управления социальной сферой, так
как в ведении государства остались организации социально-культурного обслуживания
населения. Это Министерство здравоохранения и социального развития Российской
Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации и др. Однако, наряду
с отраслевой компетенцией у данных органов появились полномочия характерные и для
межотраслевой компетенции.
45
Н.М.Конин, В.В. Журик, М.П. Петров Административное право Российской Федерации М. Норма
2005 с.147
76
Органы межотраслевой компетенции это такие органы, которые осуществляют
государственное управление в объеме той или иной функции. Это Министерство финансов
Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли и т.д. Уже
упоминавшиеся ранее Министерство образования и науки Российской Федерации,
Министерство здравоохранения и социального развития РФ также осуществляют в
настоящее время некоторые межотраслевые функции. Например, функцию надзора в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, функцию надзора в сфере образования
и науки.
Деление на органы отраслевой и межотраслевой компетенции характерно для
советского и начального постсоветского этапа государственного управления. В это время
государство играет ключевую роль в социально-экономическом развитии общества.
Основная масса предприятий и учреждений находится в ведении государства.
Функционально-отраслевая структура является единственно возможной в этот период
времени, а взгляды ученых на компетенцию обоснованно включают в это понятие цели,
задачи и функции. Однако новые экономические реалии, потребности времени меняют
взгляды на компетенцию органов исполнительной власти и следствием этого становится
изменение системы органов исполнительной власти.
Вопрос 2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти
Принципиальный вклад в развитие административной реформы и совершенствования
структуры и системы органов исполнительной власти внес Указ Президента РФ № 314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Традиционным критерием построения федеральной исполнительной власти выступал
функционально-отраслевой принцип. Если мы возьмем Указ Президента РФ от 14 августа
1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», то увидим что перечень
органов исполнительной власти и их полномочия были обусловлены стоящими перед ними
задачами и осуществляемыми функциями. Так, министерство ранее определялось как
федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и
осуществляющий управление в установленных отраслях или сферах государственной
деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законодательством
случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственные комитеты РФ и федеральные комиссии России являлись федеральными
77
органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе
межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также
функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные службы
России, российские агентства, федеральные надзоры России были органами, созданными для
осуществления специальных функций в установленных сферах ведения.
На несколько ином принципе основывается проводимая ныне административная
реформа. Система органов исполнительной власти формируется не столько по
функциональному принципу, сколько в зависимости от юридических форм осуществления
государственных функций. В юридической литературе под правовыми формами
осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам
(характеру и юридическим последствиям) деятельность государственных органов, связанная
с изданием юридических актов46. К правовым формам относят правотворческую и
правоприменительную деятельность государственных органов. В силу вышеизложенного
представляется целесообразным исходить из того, что компетенция это совокупность
юридических форм осуществления власти. Наиболее близкую нам точку зрения по данному
вопросу высказал Д.Н. Бахрах, считая, что компетенция состоит из совокупности властных
полномочий относительно определенных предметов ведения.
47
Такое положение отражает действующая ныне структура органов исполнительной
власти, которая формируется в соответствии с правовыми формами осуществления функций
исполнительной власти. Прежде чем перейти к ее рассмотрению целесообразно уделить
некоторое внимание самим функциям исполнительной власти. Они производны от функций
государства. В теории государства и права функции государства рассматриваются как
основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых
выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное
назначение.
48
Однако, важно отличать функции государства и функции органов государства.
Функции органов государства можно определить как реализацию компетенции, прав и
обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в
государственном механизме и политической системе общества.
49
Поэтому применительно к
сфере управления можно согласиться с таким определением функции органов
исполнительной власти. Функции — содержательная характеристика управленческих
46
Байтин М.И. Формы осуществления функций государства./Теория государства и права. Под ред. Мату-
зова Н.И., Малько А.В. М. Юристъ 1997 с.76
47
Д.Н. Бахрах Административное право России НОРМА 2000 М. с.178
48
Байтин М.И. Там же… с.61
49
Байтин М.И. Там же…с.63
78
действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для
достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься.
50
В качестве функций исполнительной власти можно выделить следующие:
— функция осуществления государственного административного принуждения за
нарушение правил управления;
— разрешительная функция, связанная с выдачей органами государственной власти,
их должностными лицами разрешений(лицензий) на осуществление определенного вида
деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
— регистрационная функция, выражающаяся в регистрации актов, документов, прав,
объектов;
— функция управления государственным имуществом, состоящая в осуществлении
полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным
предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в
федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
— функция по оказанию государственных услуг понимаемая как осуществление
федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную
общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным
законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Данные функции характеризуют основные направления и пределы воздействия
исполнительной власти на общественные отношения. Однако сами по себе названные
функции не являются окончательными критериями организационного проектирования
публичных администраций.
Эти виды деятельности реализуются в различных правовых формах, в соответствии с
которыми и строится система государственного управления.
Основными структурными звеньями исполнительной власти выступают: федеральные
министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических
форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и
нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В
установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять
правоприменительную деятельность, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента
РФ и Постановлениями Правительства РФ.
50
Конин Н.М. Административное право России. М. Юристъ. 2004. с.104
79
В свою очередь федеральные службы и федеральные агентства являются органами,
занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять
нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента
РФ и Постановлениями Правительства РФ
Разграничение органов исполнительной власти на органы нормотворческие и
правоприменительные обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, важно не допускать
необоснованного усиления исполнительной власти в механизме разделения властей. Такого
рода децентрализация управленческих полномочий не дает возможности исполнительным
органам трансформироваться в административно-командную систему связанную
узковедомственными интересами. Во-вторых, такое положение снижает возможности
произвольного вмешательства властей в жизнь общества, функционирование организаций,
развитие третьего сектора. Отделение нормотворческих структур от правоприменительных
снижает уровень усмотрения органов и должностных лиц при принятии решений.
Правоприменительные органы должны руководствоваться теперь не собственным
усмотрением, а нормативной базой разработанной министерствами. В свою очередь и сами
министерства как нормотворческие институты не сумеют воспользоваться плодами своей
деятельности, так как им запрещена правоприменительная деятельность. Исключение
составляет право отменять противоречащие федеральному законодательству решения
федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок отмены не установлен
федеральным законом.
Федеральные министерства выступают субъектами нормативно-правовой
организации в сфере управления, но, как правило, не являются субъектами
административно-правовых отношений. Их участие в реализации административно-
правовых норм сведено к минимуму. На них возложено бремя создания подзаконных
нормативных актов в установленных сферах. В формировании структуры административно-
правовых норм федеральные министерства выполняют функцию создания диспозиций
правил управления (прав и обязанностей субъектов права). Санкции за несоблюдение
обязанностей и нарушение прав, а также условия возникновения данных прав обычно
содержатся в законодательных актах. Такое разделение труда в нормотворческой сфере
между представительными органами и органами исполнительной власти представляется
оптимальным и обоснованным. Законы не должны быть перегружены часто меняющимися
управленческими нормами, а фиксировать только санкции за нарушение этих норм и
юридические факты их применения. Сами же правила поведения могут быть закреплены в
актах министерств, так эта процедура более оперативна по сравнению с законотворческим
процессом.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]