Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
Ю.Н. Старилов выделяет три группы прав государственного служащего: статусные,
функциональные, социально-личностные
59
. Представляется, что такое разделение
применимо и для прав государственных гражданских служащих, закрепленных новым
законом о гражданской службе.
К статусным правам гражданского служащего относятся права на:
— ознакомление с должностным регламентом и иными документами,
определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы,
критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями
результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного
роста;
— ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и
другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также
на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и
материалов;
— защиту сведений о гражданском служащем;
— должностной рост на конкурсной основе;
— профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
— проведение по его заявлению служебной проверки;
— рассмотрение индивидуальных служебных споров;
— защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая
обжалование в суд их нарушения;
К функциональным правам государственного служащего относятся права на:
— обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для
исполнения должностных обязанностей;
— получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для
исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о
совершенствовании деятельности государственного органа;
— доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную
тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких
сведений;
— доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных
обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные
58
Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и
право. 2003. № 9.
59
Старилов Ю.Н. Административное право. В 2-х т. Ч. 2. Кн. Первая. Субъекты. Органы управления.
Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 439.
101
объединения и иные организации;
Наконец, к социально-личностным правам относятся права на:
— отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности
служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а
также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
— оплату труда и другие выплаты;
— членство в профессиональном союзе;
— медицинское страхование;
— государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей
семьи, а также принадлежащего ему имущества;
— государственное пенсионное обеспечение.
Перечисленные права государственного служащего принято считать основными по
той причине, что далее они должны быть конкретизированы в служебных контрактах и
должностных регламентах.
Специальные законы об иных видах государственной службы могут устанавливать и
другие права государственных служащих военной или правоохранительной службы. Так,
например, в соответствии с Законом РФ «О милиции» сотрудники милиции для выполнения
возложенных на них обязанностей имеют право: проверять документы, удостоверяющие
личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении
преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо имеется повод к возбуждению
в отношении их дела об административном правонарушении; осуществлять в порядке,
установленном в соответствии с законодательством об административных правонарушениях,
личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных
данных полагать, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества,
взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества; проверять у
физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных
действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на
милицию в соответствии с законодательством Российской Федерации; вызывать граждан и
должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции; подвергать
приводу в случаях и в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным
законодательством и законодательством об административных правонарушениях, граждан и
должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову; получать от
граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и
копии с них и т.д.
102
Наличие служебных прав создает необходимые условия для успешной реализации
служебных обязанностей. Должностные обязанности — это функции, которые возлагаются
на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или
профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных
лиц, представляющих этот орган.
Основные обязанности государственного гражданского служащего закреплены в ч. 1
ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» г. В соответствии с этой нормой гражданский служащий обязан:
— соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные
законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные
нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
— исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
— исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их
полномочий;
— соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы
граждан и организаций;
— соблюдать служебный распорядок государственного органа;
— поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения
должностных обязанностей;
— не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую
федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с
исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни
и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
— беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для
исполнения должностных обязанностей;
— представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом
сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и
принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами
налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
— сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого
государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого
государства;
— соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному
поведению, не нарушать запреты, установленные Федеральным законом «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;
103
— сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при
исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов,
принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а
в случае получения от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению
гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в
письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием
положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного
поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной
форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме
гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
В случае если гражданский служащий все же исполняет неправомерное поручение, он
будет нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную
ответственность за совершение данного действия наряду с руководителем, который дал ему
это поручение.
По аналогии со специальными правами, можно отметить и наличие специальных
обязанностей у некоторых видов государственных служащих. Так, в соответствии со ст. 18
Закона РФ «О милиции» сотрудник милиции на территории Российской Федерации
независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени обязан:
— оказывать помощь, в том числе первую доврачебную, гражданам, пострадавшим от
преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также
находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни;
— в случае обращения к нему граждан с заявлениями о событиях, угрожающих
личной или общественной безопасности, либо в случае непосредственного обнаружения
сотрудником милиции таких событий принять меры к спасению людей, предотвращению и
пресечению правонарушения, задержанию лица по подозрению в его совершении, охране
места происшествия и сообщить об этом в ближайшее подразделение милиции.
Располагая значительными властными полномочиями, гражданский служащий имеет
немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным
образом: в политических целях, в интересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т.п.
Для того, чтобы свести возможности таких злоупотреблений к минимуму, законодатель
предусмотрел институт специальных запретов для государственных служащих
60
.
Запреты (правоограничения) устанавливают границы, выход за которые либо
государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по
104
должности, а не только права и обязанности, подчеркивают своеобразие статуса
государственных служащих. На эту сторону дела обращают внимание многие
исследователи
61
.
Запреты, связанные с гражданской службой, изложены в ст. 17 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему
запрещается:
— участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой
организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
— замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального
союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в
государственном органе;
— осуществлять предпринимательскую деятельность;
— приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по
которым может быть получен доход;
— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном
органе, в котором он замещает должность гражданской службы;
— получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от
физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату
развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
— выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы
территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных
командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на
взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами
других государств, международными и иностранными организациями;
— использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей,
средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное
имущество, а также передавать их другим лицам;
— разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой,
60
Ранее в законодательстве о государственной службе они именовались правоограничениями.
105
сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям
конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в
связи с исполнением должностных обязанностей;
— допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах
массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их
руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо
государственного органа, в котором гражданский служащий замешает должность
гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
— принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды,
почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств,
международных организаций, а также политических партий, других общественных
объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит
взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
— использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации,
а также для агитации по вопросам референдума;
— использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других
общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также
публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве
гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
— создавать в государственных органах структуры политических партий, других
общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и
иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или
способствовать созданию указанных структур;
— прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования
служебного спора.
В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными
бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к
конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги,
акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в
соответствии с гражданским законодательством РФ.
Новеллой закона является установление ограничений (запретов) для государственного
служащего, действующего и после окончания государственно-служебных отношений.
Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе:
61
Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и
право. 2003. № 9.
106
— замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях
гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного
управления данными организациями непосредственно входили в его должностные
обязанности;
— разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц
сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему
известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Нарушение запретов, связанных с гражданской службой является основанием для
прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской
службы и увольнения с гражданской службы.
Несколько иные запреты (правоограничения) установлены законодательством для
служащих правоохранительной и военной службы. Так, например, в соответствии с
Федеральным законом «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. военнослужащие не
вправе заниматься не только предпринимательской, но и вообще другой оплачиваемой
деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности,
если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы.
В рамках правового статуса государственного служащего перечисленные ограничения
уравновешиваются гарантированными преимуществами.
Гарантии государственного служащего — это установленные в законодательстве
средства косвенного административно-правового воздействия на поведение
государственного служенного, которые призваны, с одной стороны, обеспечивать
материальное благополучие государственного служащего, а с другой стороны, защищать его
от внешних посягательств и произвола руководителя государственного органа, содействуя
тем самым осуществлению государственным служащим своих должностных прав и
обязанностей, а также реализации его прав и обязанностей как гражданина и человека
62
.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
г. разделяет все гарантии государственных гражданских служащих на основные и
дополнительные.
Основные государственные гарантии гражданских служащих вводятся для
обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения
мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления
стабильности профессионального состава кадров гражданской службы. В связи с этим
гражданским служащим гарантируются:
62
Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муници-
пального служащего. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов. 2001. С. 12.
107
— равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки
эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении
соответствующих должностей гражданской службы;
— право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение
денежного содержания;
— условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение
должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
— отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности
служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а
также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
— медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том
числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет;
— обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или
утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение
денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения
медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в
соответствии с федеральным законом;
— выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и
размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ;
— возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
— возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов
его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой
государственный орган;
— защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других
неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях,
порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
— государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных
федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ,
проходивших государственную службу, и их семей.
В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с
избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную
должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на
оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в
выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном
108
органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего
устанавливаются по его выбору.
Что касается дополнительных гарантий, то гражданским служащим при
определенных условиях может предоставляться право на:
— профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с
сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного
содержания;
— транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных
обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской
службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и
возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных
соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами
субъекта РФ;
— замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или
ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;
— единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь
период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно
постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.
Данный перечень гарантий гражданского служащего не является исчерпывающим.
Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут предусмотрены
и иные гарантии.
§5. Административно-правовой статус должностных лиц государственной
гражданской службы
Государственные гражданские в определенных случаях могут быть привлечены к
административной ответственности. Специальным субъектом административной
ответственности выступают должностные лица государственной гражданской службы. В
силу этого административная ответственность за многие правонарушения предусмотрена
только в том случае, если они совершены должностными лицами. Кроме того, в большинстве
случаев должностные лица несут ответственность в повышенном размере.
В настоящее время понятие должностного лица применительно к административной
ответственности закреплено в примечании к ст. 2.4. КоАП РФ. Под должностным лицом
109
следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными
полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в
установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не
находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно
— распорядительные или административно — хозяйственные функции в государственных
органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных
организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях
РФ.
В основу данного определения должностного лица положены два критерия:
1) обладание полномочиями распорядительного характера;
2) обладание полномочиями административно-хозяйственного характера
(представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного
характера).
Исходя из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О
судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» к представителям
власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или
судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих
органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в
отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать
решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от
их ведомственной подчиненности.
В целом, выделение такого круга представителей власти совпадает с понятием кругом
представителей власти по КоАП РФ. Однако необходимо еще выяснить, что имеется в виду в
обоих случаях под «распорядительными полномочиями». К сожалению, Пленум Верховного
Суда РФ не дал однозначного ответа на этот вопрос, ограничившись простым перечислением
некоторых функций организационно-распорядительного характера (руководство
коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда или службы подчиненных,
поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных
взысканий) в качестве примера. Такой подход оставляет слишком широкое поле для
правового толкования. Точно так же в указанном постановлении лишь перечисляются
некоторые административно-хозяйственные функции (управление и распоряжение
имуществом и денежными средствами, принятие решений о начислении заработной платы,
осуществление контроля за движением материальных ценностей и др.), оставляя остальные
на усмотрение правоприменителя.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]