Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
— Российской Федерации;
— федеральных органов государственной власти, иных федеральных
государственных органов;
— субъектов Российской Федерации;
— органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных
государственных органов субъектов Российской Федерации;
— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий
федеральных государственных органов;
— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами,
законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов Российской Федерации.
Система государственной службы Российской Федерации в настоящее время
включает в себя следующие виды государственной службы:
— государственная гражданская служба;
— военная служба;
— правоохранительная служба.
Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции
охраны общественного порядка и защиты российского государства от внутренних и внешних
угроз.
Военная служба — это особый вид федеральной государственной службы,
представляющий собой деятельность граждан, которым присваиваются воинские звания, на
воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также других
войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, входящих в состав военной
организации государства
53
. Особенность отражает ее существенные отличия от всех
других видов государственной службы, которыми является:
1) ее предназначенность, т.е. возможность применения специальных (военных)
методов для решения поставленных задач, использование для этого средств вооруженной
борьбы (оружия и вооружения как индивидуального, так и коллективного применения).
Такая возможность не предоставляется любым другим видам государственной службы;
2) исполнение военной службы не только в добровольном порядке, но и по призыву
как форме воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения
53
Кудашкин А.В. К вопросу о сущности военной службы и ее месте в системе государственной службы
// Право в Вооруженных Силах. 2003. № 8.
91
государства, что также не присуще другим видам государственной службы, и ряд других
особенностей
54
.
Правоохранительная служба — это вид федеральной государственной службы,
основной целью которой является охрана общественного порядка, представляющий собой
деятельность граждан, которым присваиваются специальные звания, на должностях в
правоохранительных органах.
Государственная гражданская служба направлена на реализацию
общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле.
Государственная гражданская служба Российской Федерации — это вид
государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную
деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской
службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных
государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих
государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в
кадровом резерве и другие случаи).
Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:
— основным признаком государственной гражданской службы является
профессиональная деятельность. Данный признак означает, что служебная деятельность
должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе
специальных знаний и навыков;
— работать на государственной службе могут только граждане Российской
Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными
договорами Российской Федерации;
— государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения
полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов
Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской
Федерации. Государственный орган — это организованное государством в установленном
порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть
государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по
выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов
федеративного государства. Характерной чертой государственного органа является
осуществление деятельности от имени и по поручению государства.
54
Там же.
92
Федеративный характер российского государства предопределяет разделение
выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной
гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Под федеральной государственной гражданской службой понимается
профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной
государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий
федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности
Российской Федерации (ч. 2 ст. ст. 5 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации»). Федеральная государственная гражданская служба в
соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 Федерального закона
«О системе государственной службы Российской Федерации» находится в исключительном
ведении Российской Федерации.
Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации
понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях
государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий
государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих
государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. ст. 5 Федерального
закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Правовое
регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в
соответствии с ч. 4 Федерального закона «О системе государственной службы Российской
Федерации» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.
Государственная гражданская службы Российской Федерации базируется на
определенных принципах.
Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые
принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе55. Они
приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают
правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты.
Необходимость выделения правовых принципов объясняется тем, что в случае в случае
пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении
правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что
55
Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право.
1996. № 11. С. 92.
93
последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных
общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства
56
.
Принципами государственной гражданской службы являются:
1) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на
ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Человек, его права и свободы
являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина — обязанность государства».
Государственная служба, как институт, призванный на практике реализовывать
функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод
человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции Российской
Федерации, именно права и свободы человека и гражданина должны определять
деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
2) Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и
гражданской службы субъектов Российской Федерации. Государственная гражданская
служба, несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и
государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации является единым
целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип
единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и
гражданской службы субъектов Российской Федерации выражается в установлении единого
правового статуса государственного гражданского служащего; установлении приоритета
федерального законодательства в закреплении правовых основ государственной
гражданской службы.
3) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской
Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола,
расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и
деловыми качествами гражданского служащего. Данный принцип основывается на ч.4 ст.32
Конституции Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют равный
доступ к государственной службе». Это положение в целом соответствует требованиям п.
«с» ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому
каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи,
пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального
происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без
56
Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М.. 1981. С. 262.
94
необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей
стране к государственной службе. Основным отличием нормы российского закона от
указанного выше положения п. «с» ст.25 Международного пакта о гражданских и
политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для
гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу
Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное
требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не
владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять
обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова, в
основном, специфика государственной гражданской службы).
В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным
языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. В соответствии
с ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г.
работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти
субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на
русском языке.
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации
«республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной
власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они
употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации».
В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на
гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности
гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого
конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа.
Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2—4 ст. 22
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» г. и
носит исчерпывающий характер.
4) Профессионализм и компетентность гражданских служащих. Государственная
гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего
осуществления специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны
способствовать закрепляемые Федеральным законом «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» требования, предъявляемые к уровню и виду образования,
профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности
95
государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и
компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная
переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62-63).
5) Стабильность гражданской службы. Принцип стабильности государственной
гражданской службы является необходимым условием функционирования данного
института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне
государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции.
Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев
заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе
гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного
контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при
реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей
гражданской службы (ст. 31) и др.
6) Доступность информации о гражданской службе. Принцип доступности
информации о государственной гражданской службе основывается, прежде всего, на ч. 2 ст.
24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного
самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность
ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и
свободы, если иное не предусмотрено законом».
Новым законом о государственной гражданской службе предусмотрен ряд мер,
направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы.
В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных
и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов —
специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой в ряд комиссий, результаты
деятельности которых, имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:
а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению
гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);
б) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);
в) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).
7) Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Государственная
гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно
взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип
взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
В тоже время следует помнить, что государственные гражданские служащие должны
быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных
96
объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе
руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и
иных общественных объединений, преследующих политические цели.
8) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их
профессиональную служебную деятельность. Данный принцип означает, что
государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь
соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный
гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных
действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
§3. Государственные должности и должности государственной службы
Государственная должность — это ключевое понятие для всей системы
государственного управления. Все государственные должности в соответствии с
Федеральным законом «О государственной гражданской службе» подразделяются на две
группы: 1) должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для
непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; 2)
должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для
непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Ряд государственных должностей установлен непосредственно Конституцией РФ.
Это, например, должности: Президента РФ (ст.ст.11, 80); Председателя Совета Федерации
Федерального Собрания (ст.101); Председателя Государственной Думы Федерального
Собрания (ст.101); федеральных министров (ст.110); судей федеральных судов (ст.128) и пр.
Полный перечень государственных должностей, предусмотренных Конституцией РФ,
федеральными законами, законами РФ и РСФСР установлен Сводным перечнем
государственных должностей Российской Федерации (утвержден Указом Президента РФ от
11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации».
Государственные должности субъектов РФ учреждаются конституциями (уставами) и
законами субъектов РФ. Во многих субъектах РФ принимаются специальные законы,
которые закрепляют перечни этих государственных должностей.
Государственные должности следует отличать от государственных должностей
государственной службы, в частности от должностей государственной гражданской службы.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»
устанавливает, что должности государственной службы учреждаются федеральным законом
97
или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым
актом субъекта РФ (ч. 1 ст. 8). Федеральный закон «О государственной гражданской службе»
уточняет, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются
федеральным законом или указом Президента РФ. Таким образом, учреждение их другими
нормативными актами не допускается.
Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре
категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие
специалисты. При этом они относятся к разным группам и для их занятия установлены
различные квалификационные требования.
К должностям руководителей согласно новому закону «О государственной
гражданской службе» относятся должности, как руководителей, так и их заместителей в
государственных органах, их территориальных структурных подразделениях и
представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа
может быть и лицо, замещающее государственную должность РФ или государственную
должность субъекта РФ. К таковым, например, относятся должности федеральных
министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти
субъекта РФ, генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ и др. Эти
должности не относятся к категории «руководители» государственной гражданской службы
и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется.
Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам,
замещающим государственные должности и лицам, замещающим должности категории
«руководители» государственной гражданской службы. Особенностью данной категории
является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц,
замещающих государственные должности или должности категории «руководители». В
Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» данные
должности относились к категории «В». К должностям помощников (советников) например,
относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства РФ, помощник
(советник) Руководителя Аппарата Правительства РФ — Министра РФ.
Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и
функций государственных органов. Именно специалисты, в основном, выполняют ту работу,
ради которой и создан государственный орган. В соответствии с Федеральным законом «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» к должностям специалистов
относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения
государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения
срока полномочий.
98
Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов непосредственно
функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации
специалистами. Новый закон устанавливает, что к должностям обеспечивающих
специалистов относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного,
документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения
деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Новый закон «О государственной гражданской службе» сохраняет пять групп
должностей, предусматриваемых Федеральным законом «Об основах государственной
службы Российской Федерации». В то же время меняется их нумерация, старый закон
закреплял разделение должностей на группы по мере возрастания старшинства: от младших
должностей (1-я группа) до высших (5-я группа), в новом же, использован обратный подход:
от высших (1-я группа) к младшим (5-я группа).
Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные
по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют
перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся
соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной
гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской
службы утверждается указом Президента Российской Федерации.
Реестр необходим, прежде всего, чтобы установить порядок учреждения должностей
федеральной государственной гражданской службы. Правовой статус должности
федеральной государственной гражданской службы возникает не с момента ее учреждения, а
с даты, включения в Реестр, и сохраняется до того момента, пока она числится в Реестре.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается
указом Президента Российской Федерации. В настоящее действует Указ Президента
Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной
государственной гражданской службы».
Субъекты Российской Федерации могут разрабатывать свои реестры должностей
государственной гражданской службы. Однако эти реестры разрабатываются не
произвольно, а с учетом положений Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» г., а также структуры государственных органов,
наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы
Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной
гражданской службы. Таким образом, сначала утверждается Реестр должностей федеральной
государственной гражданской службы, а затем, с его учетом, аналогичные реестры субъектов
Российской Федерации.
99
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры
должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
объединяются в Сводный реестр должностей государственной гражданской службы
Российской Федерации. Смысл данного Сводного реестра заключается в том, что в нем
должны быть указаны все должности государственной гражданской службы, существующие
в Российской Федерации.
Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской
службы Российской Федерации, утверждается указом Президента Российской Федерации.
§4. Административно-правовой статус государственного служащего
Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние». Правовой
статус закрепляется за субъектами права для того, чтобы они, используя правовую форму
(принадлежащие им права и обязанности), могли достигать тех целей, в которых
заинтересованы как все общество в целом, так и каждый субъект права в отдельности. В
настоящее время под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта обычно
понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических
прав и обязанностей
57
.
Исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего
РФ является статус гражданина РФ, который органически включает в себя: а)
конституционный статус российского гражданина; б) статус работника в соответствии с
нормами Трудового кодекса РФ; в) административно-правовой статус в соответствии с
нормами специального законодательства о государственной службе. Тем самым статус
государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека,
гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный
интерес, оформленный правом
58
.
Правовой статус государственного служащего — это его правовое состояние,
характеризуемое комплексом (системой) юридических прав, обязанностей, гарантий,
запретов и ответственности. Эти элементы правового статуса и будут рассмотрены далее.
Общие права государственных гражданских служащих установлены ст. 14
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
57
Якимов А.Ю. Статус субъекта права (Теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С.5.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]