Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
политической жизни. При этом правоспособность может быть частично ограничена в
случаях и в порядке, определенных действующим законодательством (например, в связи с
совершением уголовного или административного правонарушения, за которое закон
предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишение специальных прав и другие
правоограничения).
Исходя из этого, административная правоспособность является лишь потенциальной
возможностью гражданина воспользоваться предоставленными ему правами и исполнить
возложенные на него обязанности в сфере государственного управления. Правоспособность
субъекта административного права создает лишь предпосылки для реализации его правового
статуса.
Административная правоспособность является необходимым условием
административной дееспособности. Под ней обычно понимается способность лица своими
личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него
юридические обязанности в сфере исполнительной власти. Административная
дееспособность гражданина частично наступает с 14 лет (с получением паспорта), затем в 16
лет — возможность привлечения к административной ответственности; полная
дееспособность — по достижении гражданином 18 лет.
По закону граждане обладают, как правило, равной административной
дееспособностью. Однако по состоянию здоровья некоторые граждане могут быть признаны
частично или полностью недееспособными.
§3. Понятие и виды административно-правового статуса граждан
Административная правоспособность и административная дееспособность являются
главными составляющими административно-правового статуса индивидуальных субъектов
административного права.
Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние». Правовой
статус закрепляется за субъектами права для того, чтобы они, используя правовую форму
(принадлежащие им права и обязанности), могли достигать тех целей, в которых
заинтересованы как все общество в целом, так и каждый субъект права в отдельности.
Данная категория, отмечает Н.И. Матузов, «…отражает как достоинства, так и недостатки
реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии,
31
государственных основ данного общества… Правовой статус — часть, элемент общества»20.
В настоящее время под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта
обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой)
юридических прав и обязанностей
21
.
Административно-правовой статус гражданина — это совокупность его прав, свобод
и обязанностей, регулируемых нормами административного права и реализуемых в
административно-правовых отношениях. Элементами административно-правового
статуса граждан являются:
— административная правоспособность;
— административная дееспособность;
— права и обязанности.
Права и обязанности могут быть общими для всех без исключения граждан, а могут
быть специальными для некоторых из них. В связи с этим можно выделить следующие виды
административно-правового статуса граждан: 1) общий статус; 2) специальный статус; 3)
индивидуальный статус
22
.
Общий административно-правовой статус гражданина включает в себя общие права
и обязанности граждан, закрепленные, прежде всего в главе 2 Конституции РФ и
реализуемые гражданином через вступление его в административно-правовые отношения с
соответствующими субъектами. Общий правовой статус не зависит от различных текущих
обстоятельств, является единым и одинаковым для всех, характеризуется относительной
стабильностью, обобщенностью.
Среди прав и свобод гражданина имеющих отношение к сфере административноправового регулирования, можно в первую очередь выделить следующие.
1. Наиболее общим объединяющим все другие права в сфере государственного
управления является право участвовать в управлении делами государства (ст. 32
Конституции). Данное право осуществляется в различных формах, как непосредственно, так
и через представителей. Непосредственными формами являются участие граждан в
20
Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2004. С. 264-265.
21
Якимов А.Ю. Статус субъекта права (Теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С.5.
22
Вопрос о видах административно-правового статуса граждан является дискуссионным. Так, по мне-
нию В. М. Манохина и Ю. С. Адушкина структура правового статуса гражданина включает: а) правовой статус
личности; б) права и обязанности, вытекающие из факта гражданства; в) специальный правовой статус физического лица, зависящий от его профессиональной деятельности; г) особые правовые статусы физических лиц,
которые включают в себя дополнительно полномочия граждан, приобретаемые по своему желанию, в порядке
интереса (см.: Российское административное право. Саратов, 2000. С. 41-44 ). Д.Н. Бахрах и Н.М. Конин выделяют общий, особенный и специальный административно-правовой статусы гражданина (см. например: Бахрах
Д. Н. Административное право России: Учебник для ВУЗов. М., 2000. С. 80-87; Конин Н.М. Административное
право России. М: Юристъ, 2004. С. 72-73.). Встречаются и иные точки зрения.
32
референдуме, выборах, использование других институтов прямого волеизъявления. Участие
граждан в управлении делами государства осуществляется также путем их воздействия на
деятельность представительных органов всех уровней — своих депутатов, через различные
формы выражения общественного мнения о руководстве государственными делами, о
направлениях политики государства.
Важным направлением реализации участия граждан в управлении государством
является закрепленное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской
Федерации на доступ к государственной службе.
2. Право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы
для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ). Подробнее это право будет
рассмотрено в гл. 5.
3. Право граждан проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирование. Эта конституционная норма соответствует общепринятым принципам
международного права, в частности ст. 21 Международного пакта о гражданских и
политических правах, которая гласит: «Признается право на мирные собрания. Пользование
этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в
соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе, в интересах
общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности
населения или защиты прав и свобод других лиц».
Порядок реализации данного права регламентируется Федеральным законом от 19
июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях». Собрание — это совместное присутствие граждан в специально
отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения какихлибо общественно значимых вопросов. Митинг — массовое присутствие граждан в
определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу
актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
Демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой
граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств
наглядной агитации. Шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному
маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Пикетирование — форма
публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования
звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного
или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной
агитации.
4. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
33
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.
33 Конституции РФ). Более подробно оно будет рассмотрено ниже.
5. Право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под
стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. До судебного
решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22
Конституции РФ).
Основания и порядок применения административного задержания, а также
административного ареста урегулированы законодательством об административных
правонарушениях.
6. Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту
своей чести и доброго имени (ст. 23 Конституции РФ). Каждый имеет право на тайну
переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.
8. Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории Российской
Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин
Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую
Федерацию.
В настоящее время ограничение данного права в пределах Российской Федерации
допускается только на основании закона.
9. Право на информацию. Данное право в современном мире оно приобретает
качество элемента механизма современного государства.
Право на информацию представляет собой юридическую гарантию возможности
свободно искать, получать, передавать, производить и распространять любым законным
способом информацию общественно значимого характера о любых процессах и явлениях
объективной действительности
23
.
Свобода выражения мнения и свобода информации — одна из основ демократии,
важнейшая предпосылка реализации других прав и свобод человека.
10. Право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Граждане Российской Федерации, имея права, вместе с тем выполняют возложенные
на них обязанности. Обязанность определяется как предусмотренная законом вид и мера
государственно-целесообразного, разумного, полезного, объективно обусловленного
23
Корченкова Н.Ю. Становление теоретико-правовой концепции права на информацию. Автореф. дисс.
канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. С. 15.
34
поведения индивида24. Они определяют меру должного поведения индивида в его
отношениях с другими людьми, обществом и государством.
Важнейшей обязанностью любого человека, находящегося на территории Российской
Федерации является соблюдение российских законов (ст. 15 Конституции). Эта обязанность
имеет не только негативный (не нарушать законы), но и позитивный аспект: содействовать
практической реализации действующего законодательства. При характеристике этой
обязанности следует иметь в виду, что слово «законы» следует понимать расширительно:
имеются в виду не только законодательные, но и иные нормативные акты, принятые в
установленном порядке уполномоченными государственными и муниципальными органами.
Конституция Российской Федерации впервые закрепила обязанность каждого платить
законно установленные налоги и сборы. В настоящее время в Российской Федерации
продолжается налоговая реформа, призванная оптимизировать существующую систему
налогообложения.
Конституция Российской Федерации закрепляет обязанность каждого сохранять
природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В условиях
намечающегося экологического кризиса эта обязанность становится одной из важнейших. В
последние годы был приняты целый ряд законов об охране природы и рациональном
природопользовании.
В статье 59 Конституции Российской Федерации закреплено, что защита Отечества
является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.
Специальный административно-правовой статус отражает особенности положения
отдельных категорий граждан, конкретизируя и дополняя общие права и обязанности с
учетом социального, служебного и иного положения личности. Так, гражданин может иметь
специальный статус пенсионера, студента, военнослужащего и т.п. Одно и то же лицо может
быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от
занимаемых им социальных позиций.
Специальный правовой статус не только дополняет общие права и обязанности, но и,
в отдельных случаях, может ограничивать права личности в некоторых сферах. Так,
например, специальный правовой статус гражданского служащего характеризуется не только
дополнительными правами и обязанностями, но и некоторыми ограничениями общих
конституционных прав, как, например, права на забастовку.
24
Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Известия ВУЗоВ. Правоведение. 1998. №. 4.
С. 34.
35
Индивидуальный административно-правовой статус гражданина фиксирует
конкретные права и обязанности отдельного лица. Его анализ может иметь лишь прикладное
значение, так как он является нестабильным и подвержен постоянным изменениям.
§4. Обращения граждан в органы исполнительной власти
Одним из наиболее важных способов воздействия граждан на сферу публичного
управления является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.
33). Это право важное средство проявления общественно-политической активности граждан,
заинтересованности их в общественных делах, а также защиты ими своих прав. Обращения
граждан имеют значение и как канал укрепления связей государственного аппарата с
населением, как источник информации, необходимой для решения текущих вопросов
общественной жизни
25
.
В настоящее время отсутствует Федеральный закон, регулирующий порядок
обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, поэтому
пока еще действует Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке
рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В то же время во многих субъектах
Российской Федерации действуют законы, регулирующие этот вопрос. Так, например,
Саратовской областной Думой 25 сентября 1996 г. принят закон Саратовской области «О
порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области», который регулирует
деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий
всех форм собственности, учреждений и организаций на территории Саратовской области
по работе с письменными и устными обращениями граждан.
Термин «обращение» носит собирательный характер. Действующее законодательство
включает в него предложение, заявление, жалобу и ходатайство. Каждый вид имеет свою
специфику и, следовательно, свой статус, который должен быть нормативно определен.
Предложение — обращение гражданина, не связанные с нарушением его прав и
направленное на улучшение организации и деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений, а также на решение
других вопросов.
Заявление — обращение гражданина в органы государственной власти и местного
самоуправления по поводу реализации принадлежащего ему права или законного интереса,
не связанного с его нарушением. Заявления обычно содержат просьбы об удовлетворении
25
Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение. Автореф. дисс. канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
36
нужд и потребностей людей (об улучшении жилищных условий, назначении пенсий,
освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот и т.д.).
Ходатайство — обращение гражданина с просьбой о признании за лицом
определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании беженцем, вынужденным
переселенцем и т.п.).
Жалоба — обращение гражданина в органы государственной власти и местного
самоуправления по поводу восстановления его прав или законных интересов, нарушенных
действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления,
государственными должностными лицами и должностными лицами местного
самоуправления, юридических или физических лиц.
Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и
иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например
учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и
интересов, прав и интересов своих членов. Граждане имеют право направлять коллективные
обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные
интересы группы людей.
С точки зрения формы выделяют два вида обращений: устные и письменные. Устные
обращения обычно используются в случаях, когда излагаемые факты очевидны, не требуют
дополнительной проверки и по существу обращения должностным лицом может быть дан
оперативный ответ, нередко также в устной форме. В иных случаях более правильным
является использование письменных обращений.
Обращения подаются гражданами в те органы государственной власти, местного
самоуправления или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых
относится разрешение данного вопроса. Если поставленные в обращении гражданина
вопросы не относятся к ведению получившего их органа или должностного лица, то
последние не позднее чем в пятидневный срок направляют их по принадлежности,
письменно извещая об этом автора обращения. При этом обращения граждан не могут
направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых
обжалуются.
Обращения должны содержать следующие сведения: наименование и адрес органа
или должностного лица, которому направляется обращение; изложение существа дела;
фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы
обратившегося; дату, подпись. Обращение, не содержащее этих сведений, признается
анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о
37
преступлениях, поступающих в правоохранительные органы). На практике последнее
требование не всегда соблюдается, в связи, с чем, в настоящее время предлагается закрепить
за гражданами право на анонимные обращения.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации,
их руководители и другие должностные лица при рассмотрении предложений, заявлений и
жалоб обязаны:
— внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные
документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для
объективного разрешения вопроса;
— принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, жалобам, обеспечивать
своевременное и правильное исполнение этих решений;
—сообщать гражданам в письменной или устной форме о решениях, принятых по
предложениям, заявлениям, жалобам, а в случаях их отклонения указывать мотивы; по
просьбам граждан разъяснять порядок обжалования;
—систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы,
содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и
устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов
граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и
общественных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Предложения рассматриваются в срок до одного месяца за исключением тех, которые
требуют дополнительного изучения, в этом случае лицу, внесшему предложение, сообщается
о продлении срока. Заявления разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в
государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию,
обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и
проверки — безотлагательно, но не позднее 15 дней. Для рассмотрения жалобы в
законодательстве предусмотрены дифференцированные сроки рассмотрения этого вида
обращений: а) до одного месяца в случае, когда требуется дополнительное изучение; б)
безотлагательно, но не позднее 15 дней со дня получения жалобы, если нет необходимости в
дополнительном изучении и проверке; в) в тех случаях, когда для разрешения жалобы
необходимо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы и т.д.,
сроки разрешения жалобы в порядке исключения могут быть продлены, но не более чем на
месяц с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу. Заявления и жалобы военнослужащих
и членов их семей рассматриваются в сокращенные сроки.
38
Обращение гражданина считается разрешенным, если рассмотрены все поставленные
в нем вопросы, по ним даны исчерпывающие ответы и приняты необходимые меры,
соответствующие действующему законодательству.
В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» каждый гражданин вправе
обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями)
государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их
объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных
служащих нарушены его права и свободы.
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и
должностных лиц, государственных служащих которые могут быть обжалованы в суд,
относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление
официальной информации в результате которых:
— нарушены права и свободы гражданина;
— созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
— незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно
привлечен к какой-либо ответственности.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его
права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке
подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению,
предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу,
государственному служащему.
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
— три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
— один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе
вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со
дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на
нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть
восстановлен судом.
§5. Административно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства
39
Особыми индивидуальными субъектами административного права являются
иностранные граждане и лица без гражданства. Их административно-правовой статус
установлен Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 25 июля 2002 г.
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также
рядом международных договоров.
Иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином
Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства)
иностранного государства. Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся
гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства
(подданства) иностранного государства. В целом, понятие «иностранный гражданин»
включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда
федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила,
отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
Все иностранные граждане (лица без гражданства) законно находящиеся на
территории Российской Федерации, подразделяются на три группы: 1) временно
пребывающие (прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не
требующем получения визы, и не имеющие вида на жительство или разрешения на
временное проживание); 2) временно проживающие (получившие разрешение на временное
проживание); 3) постоянно проживающие (получившие вид на жительство).
В целом иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут
обязанности, наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законом. Так, например, иностранные граждане не имеют
права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и
референдумах субъектов РФ. В то же время постоянно проживающие в Российской
Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными
законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а
также участвовать в местном референдуме.
Для иностранных граждан также установлены следующие запреты:
1) находиться на государственной гражданской или муниципальной службе;
2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным
флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными
Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации;
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]