Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
В свою очередь правоприменительные органы (службы и агентства) делятся в
зависимости от характера применяемых норм. Службы применяют запретительнообязывающие нормы, а агентства применяют управомочивающие нормы.
Федеральные службы отличаются от агентств по нескольким критериям. Во-первых,
они различаются в зависимости от осуществляемых функций. Для федеральных служб
правоприменительная деятельность состоит в осуществлении контроля и надзора в
установленной сфере деятельности, т.е. в осуществлении государственного
административного принуждения, а также касается разрешительной и регистрационной
деятельности. Федеральное агентство создается для управления государственным
имуществом и оказания государственных услуг. Различные функции не могут быть
объединены для реализации одним органом исполнительной власти. Во-вторых, отличие
состоит в осуществлении различных норм права и участии в различных административноправовых отношениях. Федеральные службы создаются для участия в охранительно-
обязывающих управленческих правоотношениях. Именно на них лежит бремя реализации
запрещающих и обязывающих норм административного права.
Так как федеральное агентство создается не для осуществления принуждения, а для
управления государственным имуществом и оказания государственных услуг, то в своей
деятельности оно реализует управомочивающие нормы, т.е. обладает более широкой
степенью усмотрения, нежели федеральные службы. Если федеральные службы в своей
деятельности руководствуются только критерием законности, то федеральное агентство
должно заниматься деятельностью не только законной, но и эффективной и целесообразной,
что требует большей свободы действия, возможности иметь выбор вариантов управления
которые должны быть предусмотрены управомочивающими нормами.
В-третьих, отличие зависит от характера взаимодействия с управляемыми субъектами.
Следует отметить, что федеральные службы находятся с контролируемыми и
поднадзорными субъектами во вне служебных отношениях, в отношениях вневедомственной
подчиненности. В этом находит отражение государственная политика, направленная на
снижение роли государственного сектора, его сокращения, увеличение роли межотраслевого
управления, сокращения государственного управления за счет государственного
регулирования. Фактически федеральные службы осуществляют надзор за законностью
реализации государственного регулирования. В тоже время, федеральные агентства имеют в
непосредственном ведомственном подчинении государственные предприятия и учреждения
(гос.сектор) и реализуют государственную политику управления.
В свою очередь федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства делятся по характеру подчиненности. Есть органы исполнительной власти
81
руководство деятельностью, которых осуществляет Президент Российской Федерации и есть
органы, находящиеся в ведении Правительства РФ. Президент России берет на себя
руководство органами управления административно-политической сферой. Это
Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних
дел РФ и т.д. В ведении правительства находятся органы социально-экономического
управления, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и
торговли РФ, Министерство транспорта РФ и т.д.
Федеральные агентства и федеральные службы также делятся по характеру
подчиненности на самостоятельные органы федеральной исполнительной власти и органы
находящиеся в ведении федерального министерства. К самостоятельным относятся
Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба и др. В то же
время Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным
знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное
агентство по образованию находятся в ведении Министерства образования и науки РФ.
Федеральный министр осуществляет координацию и контроль деятельности
находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств:
— утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и
федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;
— вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы,
федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве,
предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального
агентства и фонде оплаты труда их работников;
— вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к
определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и
федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в
соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами к компетенции Правительства РФ;
— во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает
поручения федеральным службам, федеральным агентствам и контролирует их исполнение;
— имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение
федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не
установлен федеральным законом;
— назначает на должность и освобождает от должности по представлению
руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей
федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей
82
федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент РФ;
— назначает на должность и освобождает от должности по представлению
руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей
территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением
руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении
федеральных служб и федеральных агентств устанавливаются в положении об указанных
органах исполнительной власти.
Порядок назначения руководителей органов исполнительной власти обусловлен их
статусом и подчиненностью.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство
деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на
должность и освобождаются от должности Президентом РФ.
Руководители федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства РФ
назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.
Руководители федеральных служб, федеральных агентств находящихся в ведении
Правительства назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством
РФ.
Предложенная концепция реформирования не свободна от некоторых недостатков.
Важно отметить, что возможны исключения в рассматриваемой системе разграничения
полномочий между органами исполнительной власти. В Указе Президента РФ относительно
федеральных служб говорится, что они не вправе осуществлять нормативно-правовое
регулирование кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и Постановлениями
Правительства РФ. Аналогичные исключения предусмотрены и для федеральных агентств.
Наличие такого рода исключений заставляет предположить, что они могут быть
использованы применительно к тем органам федеральной исполнительной власти,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Это выводит из сферы
реформирования силовой и правоохранительный блок правительства, что может ослабить
положительный эффект от реформы.
§3. Органы государственной исполнительной власти субъекта Российской
Федерации
83
Конституция РФ устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую
систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77). Поэтому систему органов
исполнительной власти нельзя рассматривать в отрыве от исполнительной власти субъектов
РФ.
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается
субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом. Таким законом в настоящее
время является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», (далее по тексту Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
В систему органов государственной исполнительной власти субъекта РФ входят:
– высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ);
– высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
– иные органы государственной исполнительной власти субъекта РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ
определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с
конституцией (уставом) субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) возглавляет высший исполнительный орган
государственной власти субъекта РФ. В различных субъектах РФ используются различные
наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ: президент (обычно в
республиках), губернатор, глава администрации и т.п. Высшим должностным лицом
субъекта РФ может стать только гражданин РФ, достигший 30 лет.
Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится
Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти
84
субъекта РФ, который и принимает окончательное решение о наделении его данными
полномочиями. Конституционность этого порядка назначения высшего должностного лица
субъекта РФ стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в связи с жалобами ряда граждан»» Конституционный Суд
Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации — в целях
уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет,
государственная целостность и федерализм, — допускает возможность различных вариантов
наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не
поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе
возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями
соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и
свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на
свободные выборы.
Названное выше право Президента Российской Федерации само по себе не может
рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку
— в силу оспариваемых положений пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» — окончательное решение о
наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается именно
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Кроме того, с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный
Федеральный закон, как вытекает из тех же положений статьи 18 во взаимосвязи с пунктом
4.1 статьи 9, предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской
Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации), в том числе путем проведения соответствующих
консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган
субъекта Российской Федерации, так и политические партии, их региональные отделения,
85
общественные организации.
По смыслу пунктов 1 и 2 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», в целях более полного
обеспечения права субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои
органы государственной власти не исключается и возможность представления Президентом
Российской Федерации законодательному (представительному) органу субъекта Российской
Федерации нескольких кандидатур на должность высшего должностного лица, субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации), как и возможность внесения самим
законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации
предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре (кандидатурах) на данную
должность.
В силу этого Конституционный Суд РФ постановил признать не противоречащими
Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 ст. 18
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по
представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает многочисленными полномочиями в
сфере исполнительной власти. Так, например, согласно Уставу (Основному закону)
Саратовской области, принятому Саратовской областной Думой 24 мая 2005 года,
Губернатор Саратовской области:
– обеспечивает и защищает права и свободы граждан, законность и правопорядок;
– формирует Правительство области в соответствии с законодательством области и
принимает решение об отставке Правительства области;
86
– возглавляет высший орган исполнительной власти области — Правительство
области;
– определяет структуру органов исполнительной власти области;
– назначает на должность и освобождает от должности вице-губернатора области,
устанавливает его полномочия;
– назначает на должность по согласованию с областной Думой и освобождает от
должности вице-губернатора — первого заместителя Председателя Правительства области,
первого заместителя Председателя Правительства области, заместителей Председателя
Правительства области, министра финансов области; назначает на должность и освобождает
от должности управляющего делами Правительства области, министров области и
председателей комитетов области; применяет меры поощрения и дисциплинарной
ответственности к указанным должностным лицам;
– назначает на должность и освобождает от должности в соответствии с
законодательством руководителей других органов исполнительной власти области;
– представляет или поручает представлять иным лицам интересы области в
федеральных органах государственной власти;
– обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти области
с иными органами государственной власти области и в соответствии с законодательством
Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной
власти области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными
органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Высшее должностное лицо субъекта РФ по вопросам своей компетенции издает указы
(постановления) и распоряжения.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает
и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития
субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов,
науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Наименования
высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ также различаются.
Обычно они именуются правительствами или администрациями.
Конкретная структура высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ. Так, например,
Правительство Саратовской области состоит из Губернатора области, по должности
являющегося Председателем Правительства области, вице-губернатора — первого
заместителя Председателя Правительства области, первого заместителя Председателя
87
Правительства области, заместителей Председателя Правительства области, управляющего
делами Правительства области, министров области, председателей комитетов области.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет
государственное управление в самых различных сферах деятельности, отнесенных к его
компетенции. Помимо этого, в сфере исполнительной власти он:
— разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ
(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект
бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития
субъекта РФ;
— управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с
законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление
субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами РФ;
— формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ.
В субъектах РФ формируются многочисленные иные органы исполнительной власти
отраслевой и межотраслевой компетенции. Они могут носить разнообразные названия:
министерства (например, министерство здравоохранения и социальной поддержки,
министерство культуры, министерство финансов); комитеты (комитет охраны окружающей
среды и природопользования, комитет по управлению имуществом); комиссии — (комиссия
по делам несовершеннолетних и защите их прав); управления (управление кадровой
политики и государственной службы, управление по делам архивов, управление по делам
ЗАГС). Руководители органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей
компетенции могут издавать приказы и распоряжения.
88
Глава 9. Правовое регулирование государственной службы в Российской
Федерации
§1. Понятие службы как специфического вида профессиональной деятельности
Слово «служба» имеет в русском языке несколько значений. Так, с одной стороны
службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная
служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных
приставов), с другой — под службой понимается деятельность отдельных категорий
граждан. Во втором значении службу можно обозначить как один из видов социальной
общеполезной деятельности. Ее специфика по сравнению с другими видами деятельности
заключается в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных
ценностей и не оказывает хозяйственные услуги. Объект воздействия служащего иной — это
сознание и поведение людей. Врач — лечит, преподаватель — учит, государственный
чиновник — управляет; все они являются служащими.
Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так,
например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный
орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать,
что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с
информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей.
Наконец, следует отметить, поэтому процесс труда служащего регулируется не только
профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных
взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в
самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным
элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего, обязывает его вступать в
социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых
обслуживает
51
.
Таким образом, можно дать следующее определение понятию «служба». Служба —
это профессиональная социальная деятельность, связанная с осуществлением воздействия на
людей или информацию, и характеризующаяся наличием правовых отношений в самом
процессе труда служащего.
Существуют различные виды служебной деятельности. С точки зрения
направленности службы на решение различных задач, выделяют публичную и частную
89
службу.
Публичная служба — это профессиональная деятельность по исполнению
полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных
объединений, фондов, учреждений и организаций.
Под публичностью службы в данном случае понимается то, что она направлена на
достижение общественного (публичного) блага. Среди разных видов публичной службы в
свою очередь можно выделить государственную службу и муниципальную службу.
Частная служба — это профессиональная деятельность по обслуживанию
деятельности частных физических и юридических лиц. Частная служба направлена на
достижение частных целей конкретной организации.
Деятельность частных служащих регулируется преимущественно нормами трудового
права, деятельность публичных служащих — нормами как трудового, так и
административного (а в некоторых случаях и муниципального) права. Особенности
регулирования труда государственных и муниципальных служащих будут рассмотрены нами
далее.
§2. Понятие и виды государственной службы
Государственная служба как организационно-правовой институт государства
призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций
государства, ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих
служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией52. К
государственной относится служба, решающая государственно-значимые задачи: обороны,
безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны
общественного порядка и т.д., т.е. задачи, которые решаются в интересах всего государства и
без решения которых его существование немыслимо.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от
27 мая 2003 г. устанавливает, что государственная служба Российской Федерации — это
профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий:
51
См.: Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 142-143.
52
Конин Н.М. Административное право России. Общая часть. Саратов, 2001.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]