Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография

–дублирование предусмотренных в КоАП РФ составов правонарушений.

Помимо прямого несоответствия требованиям ст. 1.3 Кодекса1, очевидно, что такая компиляция приведет к подмене

императивно установленной на федеральном уровне админи- стративно-юрисдикционной компетенции: в силу п. «г» ст. 71 Конституции РФ, ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, и рассмотрению соответствующих дел может быть наделен ограниченный круг органов и должностных лиц, исключающий судей федеральных судов и федеральные органы исполнительной власти;

–неконкретность, неопределенность правовой нормы, допускающая произвольное, неоднозначное толкование ее правоприменителями. В этом случае основные элементы состава административного правонарушения с достаточной недвусмысленностью субъектом Российской Федерации не обозначены, в связи с чем неопределенность содержания нормы не исключает противоречие федеральному законодательству. Например, вопреки требованиям ст. 1.3 КоАП РФ, объективная сторона неконкретно установленного субъектом Федерации состава правонарушения охватывается диспозицией одной из статей Особенной части КоАП РФ (то есть административная

ничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции лицам, не достигшим возраста 18 лет, и меры административной ответственности за нарушение правил розничной продажи спиртосодержащей продукции установлены федеральными законами. Поэтому установление субъектом Федерации административной ответственности по вопросу федерального значения, урегулированному ст. 14.16 КоАП РФ, является неправомерным // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 12. См. также определение Верховного Суда РФ от 16.03.2011 № 71-Г11-3: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ согласилась с выводом суда о том, что административная ответственность за нарушение правил охраны зеленых насаждений на территории Калининградской области, вырубку (снос) и (или) пересадку зеленых насаждений без выданных в установленном порядке порубочного билета и (или) разрешения на пересадку, пересадку зеленых насаждений установлена нормами главы 8 КоАП РФ, оставив решение Калининградского областного суда, удовлетворившее заявление прокурора области о признании недействующей соответствующей статьи Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, без изменения.

1Сходной позиции придерживается и судебная практика. Например, как указала

ответственность вводится, в том числе, за нарушение правил, уже урегулированных на федеральном уровне)1.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях2, из конституционного принципа равенства (ст. 19 ч. 1 Конституции РФ) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Неопределенная по содержанию состава административного правонарушения норма не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям ст. ст. 1, 15, 19 Конституции Российской Федерации.

Применительно к области настоящего исследования необходимо отметить, что в силу п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятель-

2См., например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от

ности; формирование федеральных органов государственной власти отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.

Неопределенность правовых норм, касающихся разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, является одним из факторов, обусловливающих распространение фактов принятия органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере разрешительной деятельности.

Так, на сегодняшний день типичными нарушениями, допускаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности остаются:

– превышение пределов предоставленной компетенции путем введения субъектом Российской Федерации лицензирования новых видов деятельности (не требующих разрешительного порядка регулирования в соответствии с федеральным законодательством). По свидетельству правоприменительной практики в последнее время распространение получило введение скрытой формы лицензирования (в виде разного рода дополнительной сертификации, получения разрешений на право торговли, свидетельств, аттестации, регистрации и т.п.);

–установление не предусмотренных налоговым законодательством сборов (пошлины), изменение существующих ставок платы за предоставление (переоформление) лицензий;

–усложнение порядка легитимации правоспособности соискателей лицензии (например, введение конкурсного порядка получения лицензий в тех случаях, когда федеральным законодательством это не предусмотрено);

–изменение, дополнение установленных федеральным законодательством лицензионных условий и требований;

–присвоение полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию отдельных видов предпринимательской деятельности (вопреки установленному 153

федеральным законодательством порядку разграничения предметов ведения);

– наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере лицензирования предпринимательской деятельности тогда, когда такая возможность федеральным законодательством не предусмотрена;

– установление административной ответственности за совершение безлицензионной предпринимательской деятельности, нарушение лицензионных условий и требований (вопреки предусмотренному ст. 1.3 КоАП РФ предмету ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях);

– создание структур (как правило, межведомственного характера), подменяющих либо дублирующих деятельность лицензирующих органов. Создание органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления различного рода координационных структур (обычно «комиссий» из представителей региональных органов исполнительной власти, правоохранительных, контролирующих органов, общественных организаций) сопровождается наделением их отдельными полномочиями лицензирующих органов: по предварительному рассмотрению документов, выработке решений о предоставлении лицензий, контролю за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;

– регламентация процедуры лицензирования в противоречии с федеральным законодательством;

– наделение хозяйствующих субъектов функциями лицензирующих органов;

– введение не предусмотренного процессуальным законодательством порядка пресечения безлицензионной деятельности и деятельности, осуществляемой с нарушением лицензионных требований и условий1.

При этом необходимо отметить, что зачастую предпосылкой для необоснованного введения разрешительного режима органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является неупорядоченность законодательства, его коллизии и пробелы.

Так, в настоящее время в соответствии со ст. 3 Закона РФ от 14.05.1993 № 4979-1 (ред. от 10.12.2010) «О ветеринарии» к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится регистрация специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью. Вместе с тем какие-либо ориентиры этой деятельности, ее характер (уведомительный; разрешительный), цели, пределы дискреционных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области федеральным законодательством не определены, что, разумеется, создает условия для нарушения прав субъектов предпринимательства. Например, 21 февраля 2008 г. Коллегией администрации Кемеровской области принято Постановление № 39 «Об утверждении порядка регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью». Согласно п. 1.3 указанного Порядка основной задачей регистрации являлось создание реестра сведений о специалистах в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью и видах оказываемых ими ветеринарных услуг. В соответствии с п. 3.1 Порядка для получения свидетельства о регистрации специалист представлял в регистрирующий орган следующие документы: заявление о регистрации (по установленной форме); акт обследования о наличии соответствующих условий для осуществления заявленных видов работ, выданный государственной ветеринарной службой по месту осуществления предпринимательской деятельности специалиста. Регистрирующий орган наделялся полномочиями по предварительному проведению проверки технической оснащенности помещений, необходимых для осуществления предпринимательской деятельности в области ветеринарии. При этом основанием для отказа в регистрации служило: непредставление перечисленных документов в полном объеме; наличие в документах недостоверной или искаженной информации; отрицательное заключение о наличии условий для осуществления заявленных видов услуг. Основанием для принятия решения об исключении специалиста из реестра являлось нарушение специалистом установленных норм и правил занятия ветеринарной деятельностью. Свидетельство о регистрации вы-

давалось сроком на три года. Регистрирующий орган имел 155

право принятия решения о приостановлении ветеринарной деятельности и о признании свидетельства о регистрации недействительным, а также об исключении специалиста из реестра. Таким образом, несложно заметить разрешительный характер установленного субъектом Российской Федерации режима. Фактически субъектом Российской Федерации в противоречие с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации введено лицензирование конкретного вида предпринимательской деятельности1.

Проблемы правового регулирования разрешительной деятельности требуют принятия неотложных мер по совершенствованию федерального законодательства.

Так, до настоящего времени в лицензионном законодательстве отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и т.п.), тогда как уяснение значения этого понятия имеет принципиальный характер для реализации мер принуждения.

Определенные меры по оптимизации в этом направлении законодателем предприняты: в настоящее время Федеральный закон № 99-ФЗ оперирует лишь понятием «лицензионные требования». Федеральным законом № 128-ФЗ лицензионные требования и условия определялись в качестве совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (ст. 2). При этом термины «лицензионные требования» и «лицензионные условия» использовались во всех случаях совместно (ни одного упоминания их в самостоятельном контексте не имелось). Последствия несоблюдения, порядок установления и контроля за исполнением лицензионных условий и требований также были одинаковыми.

Специальным лицензионным законодательством рассматриваемая терминология («лицензионные требования», «ли-

Например, исследователи обращают внимание на недостаточную регламентацию законодательством процедуры предоставления допуска к управлению транспортными средствами и, в частности, проведения экзамена на получение права на управление транспортными средствами.

Так, по мнению В.С. Куракова, анализ действующего в рассматриваемой сфере законодательства позволяет сделать заключение «о полной зависимости экзаменуемого от экзаменатора. Во-первых, из-за возможных субъективных ошибок в оценке его действий, во-вторых, преднамеренных злоупотреблений со стороны последнего, поскольку сама процедура оформления результатов экзамена не дает возможности их оспаривания». Для исключения такой ситуации автор предлагает сделать обязательным условием допуска сотрудника ГИБДД к приему квалификационных экзаменов его специальную подготовку и аттестацию, проводимую тем же органом исполнительной власти, который осуществляет лицензирование организаций по подготовке водителей и, кроме того, перейти на оценку действий экзаменуемого двумя экзаменаторами, действующими независимо друг от друга1.

Следует заметить, что в настоящее время п. 14–15 Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений установлено лишь несколько требований к экзаменатору: сотрудник Государственной инспекции безопасности дорожного движения должен достигнуть возраста 23 лет, а также иметь высшее или среднее специальное образование; водительское удостоверение на право управления транспортными средствами тех категорий, по которым будет проводиться практический экзамен, за исключением категории «D», для которой достаточно наличия водительского удостоверения с разрешающей отметкой в графе «С»; стаж управления транспортным средством не менее 3 лет.

2. В настоящее время нормативное регулирование разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань регулирующих разноотраслевые отношения нормативных правовых актов.

1Кураков В.С. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения

Например, устанавливая требования к обеспечению безопасности пунктов захоронения радиоактивных отходов, Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает необходимость наличия лицензии на пользование недрами и разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии для выполнения работ по сооружению и эксплуатации пунктов глубинного захоронения радиоактивных отходов, закрытию таких пунктов захоронения (ст. 13 данного Федерального закона). Статьей 19 этого Федерального закона в числе полномочий органов государственного регулирования безопасности названы полномочия по выдаче организациям, осуществляющим обращение с радиоактивными отходами, эксплуатацию, вывод из эксплуатации и закрытие пунктов хранения радиоактивных отходов, разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии и определение условий действия таких разрешений (лицензий); выдаче работникам организаций, осуществляющих обращение с радиоактивными отходами, разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии. Статьей 10 Федерального закона от 01.07.2011 № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям профессионального объединения страховщиков в сфере технического осмотра отнесено: рассмотрение заявлений о предоставлении аттестатов аккредитации, принятие решений о выдаче данных аттестатов аккредитации или об отказе в предоставлении аттестатов аккредитации (решение об аккредитации); их переоформление; приостановление действия аттестатов аккредитации и возобновление их действия; их аннулирование.

Законодательных нормативных правовых актов федерального уровня, полностью посвященных регулированию осуществления конкретных форм разрешительной деятельности, не так много на российском правовом поле – в их числе можно назвать, например: Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятель-

ности»; Федеральный закон от 14.03.2009 № 31-ФЗ «О госу- 159

дарственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними»; Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Хотя необходимость такой «целевой» регламентации не вызывает сомнений. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, напротив, нередко регулируют как конкретную форму осуществления разрешительной деятельности в целом, так и отдельные аспекты такой деятельности, разрешительные полномочия органов исполнительной власти1.

Вместе с тем комплексных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение ко всем формам разрешительной деятельности, на федеральном уровне фактически не имеется, что, как представляется, тормозит развитие правового регулирования, препятствует укреплению законности в целом2.

1См., например: Постановление Правительства РФ от 23.06.2011 № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности»; Постановление Правительства РФ от 16.03.2011 № 174 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности»; Постановление Правительства Москвы от 28.06.2011 № 278-ПП «О мерах по реализации Федерального закона от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ „О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“» (вместе с «Административным регламентом предоставления государственной услуги по выдаче разрешения, переоформлению разрешения и выдаче дубликата разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории города Москвы»); Постановление Правительства Москвы от 29.06.2010 № 560-ПП «Об утверждении Регламента подготовки в режиме «одного окна» свидетельства об аккредитации граждан и организаций, привлекаемых Комитетом ветеринарии города Москвы к проведению мероприятий по контролю (надзору)»; Постановление главы Мытищинского муниципального района МО от 13.07.2011 № 2255 «Об утверждении Правил аккредитации журналистов, освещающих работу органов местного самоуправления Мытищинского муниципального района» и т.п.

2Необходимость принятия единого базового акта, регламентирующего правовые основы осуществления разрешительной деятельности в Российской Федерации, на наш взгляд,