Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
чения разрешений на размещение летних кафе у предприятий общественного питания на территории города Ижевска; оформление документов для получения разрешений на право организации розничного рынка1.
Перечень услуг, оказываемых автономным учреждением «Многофункциональныйцентр»вгородеЧебоксары2,втомчисле, включает: лицензирование деятельности образовательных учреждений, расположенных на территории Чувашской Республики, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением высших учебных заведений, научных организаций и образовательных учреждений, лицензирование деятельности которых отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти; государственную аккредитацию этой категории образовательных учреждений; прием документов для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий; выдачу заявителю заключения государственной экспертизы; прием заявлений о выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации и выдачу соответствующего заключения; прием заявлений и документов, консультирование заинтересованных лиц для получения разрешений на право воспроизведения и использования государственных символов Чувашской Республики, геральдических эмблем и знаков отличия, наименований «Чаваш Республики», «Чувашская Республика»; лицензирование розничной продажи алкогольной продукции; выдачу разрешения на ввод построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства в эксплуатацию; выдачу решения о согласовании переустройства или перепланировки жилого помещения; выдачу разрешения на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, капитальный ремонт и индивидуальное строительство; выдачу разрешений на установку рекламных конструкций.
1Перечень услуг, предоставляемых автономным учреждением «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Ижевске», утв. постановлением Правительства Удмуртской Республики от 27.07.2009 № 214 (в ред. от 18.04.2011 № 107).
2 |
Утвержден постановлением администрации города Чебоксары от 17.08.2010 № 150. |
61 |
|
Все сказанное позволяет рассматривать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг в качестве ключевых субъектов разрешительной деятельности на региональном и местном уровнях.
Применительно к вопросу о субъектном составе разрешительной деятельности нельзя не отметить тенденцию активного развития функций саморегулируемых организаций.
Осуществляемая в рамках реализации административной реформы системная работа по анализу, ликвидации и снижению административных барьеров в экономике, сокращению объема лицензирования и замене его иными способами воздействия, необходимость которой неоднократно акцентировалась программными актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации1, повлекла активное развитие законодательства, направленного на регламентацию передачи государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка, широко используемой за рубежом.
Появившись впервые в сфере регулирования рынка ценных бумаг Соединенных Штатов Америки и Англии (прототипом саморегулируемых организаций как в России, так и за рубежом были гильдии купцов и цеха ремесленников, а первой саморегулируемой организацией в современном понимании считается Нью-Йоркская фондовая биржа2), впоследствии они распространились и в других областях предпринимательской деятельности.
1См.: Программа развития конкуренции в Российской Федерации, утв. распоряжением
Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р; Указ Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р; План по реализации Основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 год, утв. председателем Правительства РФ 02.03.2010; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
2См., например, Герасимов А.А. Зарубежный опыт регулирования деятельности
|
саморегулируемых организаций // Адвокат. 2010. № 6. С. 46–55; Павлодский |
|
Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. |
62 |
№ 1; Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал |
российского права. 2007. № 8. |
В настоящее время деятельность саморегулируемых организаций в различных отраслях экономики регламентирована многочисленными законодательными актами федерального уровня1, базовыми из которых являются Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»2 и Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Федеральный закон № 315-ФЗ)3.
Под саморегулированием в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 315-ФЗ понимается самостоятельная
иинициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка
иустановление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением их требований. Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации (на практике действующие, как правило, в форме некоммерческих партнерств, объединений юридических лиц: ассоциаций и союзов), созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3 Федерального закона № 315-ФЗ).
Саморегулируемые организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов путем проведения плановых и внеплановых проверок. В случае выявления нарушения членом саморегулируемой организации требований ее стандартов и правил, условий членства, орган саморегулируемой организации по рассмотрению дел о применении мер дисциплинар-
1 В том числе, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190ФЗ (ред. от 21.04.2011); Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (ред. от 05.04.2011); Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. от 07.02.2011); Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (ред. от 28.12.2010) – всего более 70 Федеральных законов.
2Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 29.12.2010) //СЗ РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 145; Российская газета. № 297. 31 дек. 2010 г..
3Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»
(ред. от 27.07.2010) //СЗ РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6076; Российская газета. № 169. |
63 |
2 авг. 2010 г.. |
ного воздействия вправе принять решение о вынесении предписания, предупреждения, наложении штрафа, рекомендации исключения лица из членов саморегулируемой организации, применении иных установленных внутренними документами организации мер (ст. 9, 10 Федерального закона № 315-ФЗ).
Особенность саморегулируемых организаций, как представляется, в том, что они, являясь субъектами частноправовых отношений (некоммерческими организациями), исполняют в то же время выраженные публичные функции, приобретая тем самым публично-правовой статус1. В зависимости от объема публичных функций варьируется их роль в государственном управлении конкретной отраслью экономики.
В одном случае саморегулируемые организации создаются по собственной инициативе субъектов предпринимательства, на основе их добровольного членства, в целях разработки собственных стандартов и правил, контроля за их соблюдением. Впрочем, даже такие, нацеленные прежде всего на реализацию частнопредпринимательской активности, саморегулируемые организации не лишены определенной публично-правовой характеристики2. Например, согласно ст. 31 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» саморегулируемая организация в сфере рекламы имеет право, в том числе, представлять законные интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления; участвовать в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения членами организации законодательства Российской Федерации о рекламе; обжаловать в арбитражный суд нор-
1См., например, Волохова Л.Н. Саморегулирование как инструмент обеспечения качества управления многоквартирными домами // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 28–29; Романовская О.В. Саморегулирование в сфере рекламы // Реклама и право. 2010. № 1; Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007; Фролов И.В. Саморегулирование в сфере банкротства как пример законодательной децентрализации сферы публичного управления // Законы России: опыт, анализ, практика. № 8. 2009. С. 94.
2Как справедливо отмечает А.В. Басова, «саморегулируемые организации, в том числе и основанные на добровольном членстве, не следует рассматривать только как
|
субъекты гражданских правоотношений. Законодательство наделяет СРО некоторыми |
|
|
полномочиями, |
не характерными для иных некоммерческих организаций». |
64 |
См.: Правовые |
проблемы приобретения некоммерческой организацией статуса |
саморегулируемой // Предпринимательское право. 2008. № 1. |
||
мативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.
В другом случае закон устанавливает необходимость членства в саморегулируемых организациях для определенного вида предпринимательской (профессиональной) деятельности. Саморегулируемые организации такого вида, как правило, осуществляют контроль за соблюдением своими членами стандартов (правил) саморегулируемой организации и федерального законодательства (например, саморегулируемые организации арбитражных управляющих1, оценщиков2, аудиторов3). По своей сути обязательное членство в саморегулируемой организации является своеобразным допуском на рынок определенных работ, услуг, товаров4, что позволяет, как представляется, рассматривать их деятельность в контексте, сходном с разрешительной системой.
Анализ изменений законодательства позволяет сделать заключение о наличии тенденции законодательного развития саморегулируемых организаций с обязательным членством, повышения роли саморегулируемых организаций в управлении экономикой5. Именно по такому пути идет, например, регламентация сферы энергосбережения6 и кредитной кооперации.
1Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. от 07.02.2011).
2Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010).
3Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (ред. от 28.12.2010).
4См.: Ковнер Р.А. Долой лицензию? // Законы России. 2009. № 2. С. 10.
5Предложения о введении обязательного членства в саморегулируемых организациях для различных сфер предпринимательской деятельности выдвигаются и участниками рынка. Например, Уральское туристическое сообщество предлагает на законодательном уровне запретить работу турагентов (лицензирование деятельности которых было
отменено с 01.01.2007), не являющихся членами профильных ассоциаций или саморегулируемых организаций. См.: Дрогаева Т. Туркомпании просят очищения //
Коммерсантъ (Екатеринбург). 9 апр. 2011.
6Сторонники реформирования полагают, что такая организация рынка должна привести к более строгому контролю в области энергосбережения, противники – что она может способствовать монополизации рынка, препятствовать развитию малого и среднего
бизнеса. См.: Матиящук С.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 2009 г. |
|
№ 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности |
|
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» |
65 |
(постатейный). М.: Юстицинформ. 2010. |
В соответствии со ст. 15, 17 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций. Каждая саморегулируемая организация в области энергетического обследования один раз в три месяца обязана направлять заверенные ею копии энергетических паспортов, составленных ее членами по результатам проведенных обязательных энергетических обследований, в соответствующий федеральный орган (административная ответственность за несоблюдение такого требования предусмотрена ч. 9 ст. 9.16 КоАП РФ).
Федеральным законом от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» предусмотрено, что кредитные кооперативы (за исключением кредитных кооперативов второго уровня) обязаны вступить в саморегулируемую организацию
втечение трех месяцев со дня их создания. До вступления
всаморегулируемую организацию кредитные кооперативы не имеют права привлекать денежные средства своих членов (пайщиков) и принимать в кооператив новых членов (пайщиков). Кредитный кооператив, обязанный быть членом
саморегулируемой организации, подлежит ликвидации
всудебном порядке по требованию уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае нарушения этого требования (ст. 35). Саморегулируемая организация,
втом числе, осуществляет контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой
организации (ст. 36).
Властно-управленческий характер отношений между саморегулируемыми организациями и их членами, публичноправовой статус таких организаций, разрешительные по сути полномочия саморегулируемых организаций с обязательным членством позволяют рассматривать их в числе субъектов разрешительной деятельности, не относящихся к числу государственных органов и органов исполнительной
66 власти.
Обычно встречается вариант, когда одним и тем же субъектом осуществляется как деятельность по предоставлению разрешений, так и контрольные (надзорные) функции. Вместе с тем, иногда выполняющие эти полномочия органы могут различаться. Например, Росалкогольрегулирование осуществляет лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции1. А проверку соответствия соискателей лицензии лицензионным требованиям в рамках предварительного лицензионного контроля с выдачей соответствующих заключений (ст. 19 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции») выполняют иные органы исполнительной власти – в том числе, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Отсутствие таких заключений (истечение срока их действия) в процессе осуществления лицензируемой деятельности на практике признается нарушением лицензионных требований и условий2.
2. Необходимо заметить, что обычно встречается вариант, когда одним и тем же субъектом осуществляется как деятельность по предоставлению разрешений, так и контрольные (надзорные) функции. Вместе с тем иногда выполняющие эти полномочия органы могут различаться. Например, Росалкогольрегулирование осуществляет лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции3. А проверку соответствия соискателей лицензии лицензионным требованиям в рамках предварительного лицензионного контроля с выдачей соответствующих заключений (ст. 19 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления
1Пункт 5.3.2 Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 154 (ред. от 24.03.2011).
2Например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 31.08.2005 № А42- 1657/2005-25.
3Пункт 5.3.2 Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка,
утв. Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 154 (ред. от 24.03.2011). |
67 |
(распития) алкогольной продукции») выполняют иные органы исполнительной власти, в том числе Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Отсутствие таких заключений (истечение срока их действия) в процессе осуществления лицензируемой деятельности на практике признается нарушением лицензионных требований и условий1.
3. Органами, непосредственно предоставляющими разрешения, являются органы, осуществляющие лицензирование, регистрацию, аттестацию и т.п. непосредственную процедурную деятельность с выдачей актов-разрешений. Вторая группа субъектов разрешительной деятельности применительно к рассматриваемому критерию классификации – органы, предоставляющие «промежуточные» разрешения – является своего рода «промежуточным звеном», выдавая различного рода «разрешения на получение разрешения», заключения, осуществляя контрольные мероприятия, согласования, предварительные экспертизы, без которых собственно разрешительная деятельность была бы невозможной. Так, в Перечне услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг2, названы, в том числе, санитарно-эпидемиологическая экспертиза в целях лицензирования отдельных видов деятельности; аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения транспортных средств в целях лицензирования.
Таким образом, с учетом многочисленности рассмотренных видов субъектов разрешительной деятельности можно сделать вывод о необходимости упорядочения правовой регламентации осуществления разрешительной деятельности субъектами, не обладающими статусом органов исполнительной власти (иных государственных органов, органов местного самоуправления), которая, думается, является безусловной. Вопрос природы компетенции этих субъектов остается открытым, а мнения о возможности осуществления ими разрешительной деятельности – противоречивыми.
1Например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 31.08.2005 № А42- 1657/2005-25.
2Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011
68 |
№ 352. |
Следует в целом привести субъектный состав разрешительных правоотношений к «единому знаменателю», выработать в этой сфере конкретные параметры правового регулирования.
Предлагается, например, усовершенствовать осуществление разрешительных процедур путем законодательного закрепления механизма из реализации. В качестве вариантов организации осуществления таких процедур могли бы использоваться:
–процедура осуществляется структурными подразделениями органов исполнительной власти;
–процедура проводится государственными учреждениями, подведомственными соответствующим органам исполнительной власти;
–процедура осуществляется аккредитованными в установленном порядке частными компаниями1.
Высказана точка зрения о необходимости совместного осуществления разрешительной политики (заметим – при всей
неопределенности этого термина) государственными органами и общественными организациями,2 что, на наш взгляд, не отвечает существу разрешительной системы.
Более правильной представляется позиция о возможности
наделения внешневластными полномочиями лишь властвующих субъектов административно-правовых отношений3 (т.е. государственных органов, органов исполнительной власти
иорганов местного самоуправления). Наделение субъектов, не являющихся органами исполнительной власти, властными функциями, входящими в компетенцию органов исполни-
тельной власти, не вписывается в существующие конститу- ционно-правовые принципы4.
1 См.: Правовое обеспечение промышленности: Научно-практическое пособие / О.А. Акопян, В.А. Витушкин, Н.И. Карпова и др. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 207.
2См.: Вершинин В.Р. Разрешительная деятельность в Российской Федерации – элемент системы государственного контроля градостроительной деятельности // Юридические науки. № 3. 2003. С. 66.
3См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. С. 74.
4См.: Сосновский С.А. Правовые проблемы распределения компетенции федеральных
органов исполнительной власти. Автореф. дис. ... |
канд. юр. наук. СПб., 2011. С. 24. |
69 |
ФОРМЫ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Форма разрешительной деятельности – однородный по своему характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).
В литературе высказываются различные мнения относительно структуры разрешительной деятельности и ее форм.
Так, по мнению А.А. Погодина разрешительная политика государства при осуществлении экономической деятельности на внутреннем рынке осуществляется в форме лицензирования и квотирования, а в сфере внешнеэкономической деятельности – в форме финансового, валютного, кредитного, та- моженно-тарифного и нетарифного регулирования1.
Д.В. Осинцев разграничивает разрешительную систему и смежные с ней правовые режимы, где осуществление или приобретение гражданином права связано с условием предварительного обращения к органу исполнительной власти – уведомительный и регистрационный. При этом автор в работе, посвященной разрешительной системе в целом, фактически рассматривает лишь режим лицензирования, остальные виды разрешений обозначая достаточно схематично2.
Напротив, В.С. Кураков включает регистрацию в круг основных видов разрешительной системы, причисляя к ним также сертификацию, лицензирование и выдачу разрешений (которое, по его мнению, может иметь различное наимено-
1 См.: Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях. Дис. ... д-ра юр. наук. М., 2003. С. 277–278.
2См.: Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. Дис. ... канд. юр.
70 |
наук. Екатеринбург, 1995. С. 79–85. |