Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография

право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, предъявлявшийся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю1.

«Дозволительное свидетельство» требовалось для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам2.

Достаточно сложным был разрешительный порядок реализации аптечного дела. В соответствии со ст. 353 Устава врачебного (действовавшего до 1912 г.) желающие учредить аптеку подавали соответствующее прошение в местное губернское врачебное управление с приложение свидетельства на фармацевтическое звание. Указанное врачебное управление, исходя из оценки местных условий (действительной надобности в учреждении новой аптеки), с учетом письменных отзывов от иных владельцев местных аптек о возможности ее открытия, представляло дело со своим заключением губернатору, который принимал решение о предоставлении разрешения. При этом разрешение выдавалось при условии, что аптека будет открыта в течение года. Перед открытием проводилось предварительное освидетельствование на предмет того, что аптека укомплектована необходимыми материалами и препаратами3. Исследователи того времени обращали внимание, что «…существующая аптечная монополия затрудняет оказание фармацевтической помощи населению и крайне тормозит деятельность земств и городов в деле оказания медицинских услуг…Пресловутая же аккуратность аптекарских услуг не есть вовсе непременное следствие монополии, а обусловливается надлежащим медицинским надзором; где его нет, там

1Свод законов Российской империи. Т. 5. Приложение к уставу об акцизных сборах. СПб.: б/и, 1893. С. 256–260.

2Свод законов Российской империи. Т. 7. Устав горный. СПб.: б/и, 1893. С. 84.

3Устав врачебный. Издание 1905 года // Свод законов Российской империи. Издание неофициальное. В 5 кн. Под ред и с прим. И.Д. Мордухай-Болтовского. Сост. Н.П. Балканов, С.С. Войт, В.Э. Герценберг. Кн. 5. Т. 13. СПб.: Русское Книжное

возможны злоупотребления»1. Позднее утвержденным Министерством внутренних дел 12 февраля 1912 г. Аптекарским уставом были отменены некоторые административные ограничения: выбор кандидата на открытие новой аптеки принадлежал местному начальству, которое отдавало преимущество городским и земским учреждениям, врачебно-санитарным и благотворительным обществам, реализующим задачи здравоохранения, и, наконец, фармацевтам2.

Разрешительная деятельность являлась существенным элементом создания общественных объединений и проведения публичных собраний.

Для легитимации общественных объединений в конце XIX – начале ХХ в. использовалась явочная либо «концессионная» (предполагающая необходимость получения предварительного разрешения – устав общества в этом случае подлежал рассмотрению, в некоторых случаях требовалась дополнительная санкция) системы. До революции 1905 г. союзы и общества учреждались с предварительного разрешения Министерства внутренних дел. Впоследствии установленными Именным Высочайшим Указом от 04.03.1906 Временными правилами об обществах и союзах был введен явочный порядок (не распространявшийся на объединения, преследующие религиозные цели, а также образуемые учащимися и служащими): лица, желающие образовать общество, предоставляли письменное заявление губернатору или градоначальнику, который при наличии каких-либо препятствий передавал его на рассмотрение губернского или городского по делам об обществах присутствия. Если в течение двух недель заявителям не сообщалось об отказе в удовлетворении заявления с точным указанием причин отказа, общество могло начать деятельность. Вместе с тем для получения прав юридического лица необходимой являлась регистрация общества. Проект устава, подлежащего регистрации, вносился в губернское по делам об обществах присутствие, которое рассматривало его в месячный срок, раз-

1Белявский Н.Н. Полицейское право (административное право). Конспект лекций (вместо литографированных записок). Изд. 3-е, доп. Петроград: Типография Т-ва «Екатерингофское Печатное Дело», 1915. С. 195–196.

предоставлялось министром внутренних дел по согласованию, в необходимых случаях, с иными должностными лицами. Публичное собрание, состоявшееся без заявления или,

в необходимых случаях, разрешения, прекращалось полицией1.

В XIX в. угрожающий размах приобрела организация запрещенных азартных игр. Известны слова А.Ф. Кони из выступления по делу об игорном доме штабс-ротмистра Колемина: «В последнее время всякий, кто следил за общественной жизнью в Петербурге, конечно, слышал или знает, что азартные игры развиваются очень сильно в низшем слое населения… Здесь проигрывается после хорошего дарового угощения заработок многих дней, и отсюда благодаря разным ловким мошенничествам неразвитой бедняк выпускается ограбленным и нередко со скамьею подсудимых в перспективе… Такие притоны, бесспорно, составляют большое зло,

идопустить существование игорных домов между простым

народом решительно невозможно по их растлевающему значению»2. Вмешательство государства было направлено на

запрет различных видов азартных игр.

Ответственность за совершение общественно опасных деяний в сфере организации и проведения азартных игр детализировано отражалась в Уложении о наказаниях уголовных

иисправительных, принятом в 1845 г. Глава III раздела VIII «О нарушениях общественного спокойствия, порядка

иограждающих оных постановлений» включала отделение десятое, озаглавленное «О запрещенных играх, содержании мест для игры сего рода и недозволенных лотереях» и состоявшее из семи статей. Ответственность предусматривалась, в том числе, за участие в запрещенных играх (ст. 1274)

иустройство игорного дома (ст. 1276). Лицо, в третий раз совершившее деяние, предусмотренное ст. 1276 Уложения («кто в своем доме или ином каком-либо месте устроит или дозволит устроить род заведения для запрещенных игр»), подвергалось, помимо штрафа, заключению в тюрьму на время от 6 месяцев до 1 года.

1 См.: Российское законодательство X–XX веков. Законодательство эпохи буржуазных демократических революций. Т. 9. С. 223–224.

Впоследствии проступки в сфере организации и проведения азартных игр были включены в главу 3 «О проступках против благочиния, порядка и спокойствия» Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. (которым предусматривалась ответственность за совершение маловажных преступлений и проступков). Так, ст. 46 Устава устанавливала ответственность за устройство запрещенных игр в карты, кости и т.п. (не в виде игорного дома). Виновные подвергались аресту не свыше одного месяца или денежному взысканию не свыше 100 руб. В соответствии со ст. 47 Устава за устройство без надлежащего разрешения публичной лотереи, а равно за недозволенную законом раздачу билетов иностранной лотереи или промессов виновные, сверх отобрания найденных билетов или промессов, подвергались: денежному взысканию не свыше 20% со всей суммы, вырученной за проданные билеты или промессы; а если сумма эта неизвестна – денежному взысканию не свыше 200 руб. Наказуемым являлось также допущение в трактирах, харчевнях, питейных и других подобных заведениях недозволенных игр (ст. 41 Устава)1.

С первых дней существования советского государства разрешительный метод регулирования общественных отношений получил самое широкое применение.

Принятой 21 декабря 1917 г. совместной Инструкцией Наркомата по внутренним делам РСФСР и Наркомата по иностранным делам РСФСР предусматривался жесткий порядок въезда и выезда из России. Все выезжающие за границу граждане (как русские, так и иностранные) должны были иметь заграничные паспорта и специальные разрешения уполномоченных органов2. Декретом от 10.05.1922 «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев» этот порядок еще более усложнялся. Выезд за границу допускался по особому разрешению Наркомата по иностранным делам, выдаваемому для граждан РСФСР в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные паспорта; для иностранных граждан – в виде визы, накладываемой на их национальные паспорта. Каждое лицо, желающее выехать за границу, обязано было подать заявление по установленной форме в Наркомат по иностранным

1Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. Т. 8. Судебная реформа / Отв. ред. Б.В. Виленский. М.: Юридическая литература, 1991. С. 400–401.

делам с приложением к нему удостоверения Государственного политического управления (ГПУ) Наркомата внутренних дел об отсутствии препятствий к выезду.

Издержки работы разрешительного аппарата (громоздкость, длительность процедур) влекли массовое скопление граждан на пограничных пунктах1.

Устанавливался строго разрешительный порядок создания и реорганизации юридических лиц2.

С началом политики нэпа государством предпринимались правовые меры по восстановлению хозяйства и повышению производительности промышленности, что сопровождалось некоторым снижением разрешительного воздействия. Так, 7 июля 1921 г. ВЦИК принял Декрет «О кустарной и мелкой промышленности», согласно которому каждый гражданин мог организовать мелко-промышленное предприятие. Пользующиеся наемным трудом мелко-промышленные предприятия подлежали регистрации в местных совнархозах, которые обязаны были заносить их в реестр в недельный срок3. При этом для производства торговли необходимым было получение промыслового патента согласно Положению о промысловом налоге4 и разрешительного свидетельства на открытие торгового предприятия, выдача которого производилась отделами Управления5. В результате в первом полугодии 1922 г. был выбран 105 361 патент на промышленные предприятия и промыслы, во втором – 117 5286. Впоследствии разрешительный порядок производства торговли был отменен. Регистрация патентов на право торговли производилась районными отделениями милиции в уведомительном порядке: милиция не могла отказать в регистрации патента и обязана была проводить

1См. письмо Наркомата по иностранным делам РСФСР от 12.01.1918 «О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан» // СУ РСФСР. 1918. № 16. Ст. 226.

2См. Постановление Наркомата торговли и промышленности РСФСР от 20.04.1918 «О правовых ограничениях, устанавливаемых для торговых и торгово-промышленных предприятий» //СУ РСФСР. 1918. № 32. Ст. 425.

3СУ РСФСР. 1921. № 53. Ст. 323.

4Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 26.07.1921 «Положение о промысловом налоге» // СУ РСФСР. 1921. № 56. Ст. 354.

5Декрет СНК РСФСР от 19.07.1921 «Инструкция о порядке открытия и производства всякой торговли и правила надзора за ней» // СУ РСФСР. 1921. № 57. Ст. 356.

6Олейник Н.Н. Правовое регулирование частного промышленного предпринимательства

акционерных обществ, утверждение их устава производилось СНК СССР, если в учреждении общества принимали участие иностранные граждане или иностранные юридические лица либо в уставе предусматривалась возможность приобретения ими акций; а также если устав общества имел концессионный характер. На учреждение обществ, в которых не менее 50% акций должны были принадлежать государственным учреждениям или предприятиям и организациям, уставы которых подлежали утверждению государственными органами, требовалось предварительное разрешение Совета труда и обороны. Исследователи того времени обосновывали необходимость разрешительной системы образования акционерных обществ соображениями «хозяйственной целесообразности и социалистической плановости». Так, авторы комментария к Гражданскому кодексу 1922 г. указывали: «До издания нового Положения вопросы хозяйственные и вопросы организаци- онно-юридические, относящиеся к образованию акционерных обществ, разрешались одними и теми же органами – учреждение, которое утверждало устав, разрешало и вопрос относительно целесообразности образования общества. Благодаря этому не было и не могло быть достаточной четкости в разрешении обоих вопросов»1.

Особенности в осуществлении разрешительных полномочий также имелись применительно к отдельным видам деятельности.

Например, разрешение на устройство местных лотерей (в зависимости от вида) выдавалось Наркоматом финансов либо губернскими исполнительными комитетами по заключению соответствующего губернского финансового отдела. Проведение лотерей без разрешения, а также выдача разрешений на устройство лотерей ненадлежащими органами власти влекло уголовную ответственность2.

Разрешительный характер имело регулирование недропользования: утвержденное постановлением ЦИК и СНК

СССР от 09.11.1927 Горное положение СССР предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе

1Александровский С.В., Вольфсон Ф.И. Гражданский кодекс в вопросах и ответах / под общ. ред. Ф.И. Вольфсона. М.: Юрид. изд-во НКЮ РСФСР. 1929. С. 149–150.

2Декрет СНК РСФСР от 31.05.1923 «О порядке выдачи разрешений на устройство

«разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас бы мы назвали это лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора)1.

Экспортно-импортная деятельность подлежала лицензированию. В соответствии со ст. 4 Декрета СНК РСФСР от 12.04.1923 «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями, б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали их для реализации товаров через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли (п. 16). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т.п. (п. 19).

Как свидетельствует анализ нормотворческой практики того времени, чрезмерный объем дискреционных полномочий (в том числе разрешительного характера), предоставленных органам власти в сфере регулирования торгового оборота, приводил к повсеместным нарушениям прав граждан и юридических лиц. Так, Постановлением Совета труда и обороны РСФСР от 26.12.1922 местным органами власти запрещалось издание актов, противоречащих основным принципам

1Вознесенская Н., Кормош Ю. Правовой статус лицензии на право пользования