Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
нения государственных и муниципальных услуг (функций) по предоставлению различного рода разрешений1, лицензий2, осуществлению регистрации3. Административными регламентами закрепляется последовательность исполнения эле-
1Например, Приказ министра обороны РФ от 19.05.2009 № 443 (ред. от 15.04.2011) «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством обороны Российской Федерации государственной функции по осуществлению выдачи разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ 24.09.2009 № 14861); Приказ Минтранса РФ от 17.05.2010 № 114 «Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства исполнения государственных функций по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков; частных автомобильных дорог, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется осуществлять на территории двух и более субъектов Российской Федерации; выдаче разрешений на строительство в случае прокладки или переустройства инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения; выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию пересечений и примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения» (зарегистрирован в Минюсте РФ 01.06.2010 № 17677).
2Приказ Минфина РФ от 19.08.2009 № 95н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции принятия решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании лицензий субъектов страхового дела, за исключением страховых актуариев» (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.12.2009 № 15668); Приказ МПР РФ от 10.12.2007 № 322 (ред. от 23.09.2009) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче в установленном Порядке лицензии (разрешения) на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции» (зарегистрирован в Минюсте РФ 19.03.2008 № 11381).
3Приказ Минфина РФ от 10.03.2009 № 19н «Об утверждении Административного
регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной |
|
функции по регистрации в установленном порядке контрольно-кассовой техники, |
|
используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии |
|
с законодательством Российской Федерации» (зарегистрирован в Минюсте РФ |
|
23.04.2009 № 13829); Приказ МВД РФ от 24.11.2008 № 1001 (ред. от 20.01.2011) |
|
«О порядке регистрации транспортных средств» (вместе с «Административным |
|
регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения |
|
государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов |
|
к ним») (зарегистрирован в Минюсте РФ 30.12.2008 № 13051) (с изм. и доп., вступающими |
|
в силу с 02.06.2011); Приказ Минюста РФ от 31.03.2009 № 98 «Об утверждении |
|
Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской |
|
Федерации государственной функции по принятию решения о государственной |
|
регистрации религиозных организаций и регистрации представительств иностранных |
41 |
религиозных организаций» (зарегистрирован в Минюсте РФ 07.04.2009 № 13705). |
ментов административных процедур, их сроки, результаты и формы взаимодействия органов исполнительной власти с неопределенным кругом лиц.
Вместе с тем процессуализация разрешительной деятельности на сегодняшний день остается недостаточной. О некотором совершенствовании правового регулирования на этом направлении можно говорить лишь применительно к отдельным видам разрешений.
Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг.1 в целях унификации порядка лицензирования, например, предлагается проведение поэтапного перехода к единому порядку лицензирования путем инвентаризации законодательства в области лицензирования, результатом которой будет установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка их лицензирования. Следующий этап этой работы предусматривает установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого унифицированного порядка их лицензирования. Для этого необходимо провести анализ федеральных законов, устанавливающих порядок лицензирования в семи видах деятельности, в том числе с целью выявления для последующего исключения норм федеральных законов, позволяющих лицензирующим органам детализацию лицензируемых видов предпринимательской деятельности и процедур лицензирования ведомственными актами.
Совершенствуется порядок присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов, принятия решений об их выделении и выдачи разрешений на их использование, а также порядок переоформления указанных решений и разрешений в случае реорганизации юридических лиц:
Федеральным законом от 23.02.2011 № 18-ФЗ «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона „О связи“», в том числе, сокращен срок принятия федеральным органом исполнительной власти в области связи решения о присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения (до 35 дней вместо 120 со дня обращения); определен срок подготовки федеральным органом исполнительной власти в об-
42 |
1 |
Утв. Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р. |
|
ласти связи разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов (20 дней со дня принятия решения об их присвоении (назначении); впервые урегулирована процедура переоформления решения о выделении полос радиочастот и разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов при реорганизации юридического лица.
Посредством принятия Федеральных законов от 30.12.2008
№309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона „Об охране окружающей среды“» и от 30.12.2008
№311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» реализованы меры по законодательному упрощению оформления разрешительной документации в сфере недропользования.
Серьезным шагом на пути развития регламентации разрешительной деятельности является намеченный руководством страны курс по оптимизации разрешительных процедур, расширению уведомительного порядка осуществления деятельности в различных сферах экономики.
Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 09.03.2010 № 299-р (ред. от 23.10.2010) «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства» предполагается обеспечить:
отмену получения импортных карантинных разрешений на ввоз подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза), заменив систему импортных карантинных разрешений системой публичного уведомления о предъявляемых к подкарантинной продукции фитосанитарных требованиях;
отмену требований о сопровождении карантинным (фитосанитарным) сертификатом ввезенной подкарантинной продукции при перемещении по территории Российской Федерации;
установление уведомительного порядка начала осуществления деятельности предприятий по производству и хранению продуктов животноводства.
Согласно распоряжению Правительства РФ от 21.01.2011
№56-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных 43
функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере рыболовства» необходимо обеспечить:
отмену согласования решений о присвоении названий судам рыбопромыслового флота, сохранив его только в части определения названия судна рыбопромыслового флота, зарегистрированного в реестре судов иностранного государства, предоставленного в пользование и во владение российскому фрахтователю по договору фрахтования судна без экипажа (бербоут-чартер), при предоставлении такому судну временного права плавания под Государственным флагом Российской Федерации;
отмену сокращения квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов, предоставленной лицу, у которого возникло право на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, в объеме, который указан в разрешении на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, выданном в отношении судна, осуществляющего рыболовство, в случае превышения объема добычи (вылова) водных биологических ресурсов с учетом разрешенного прилова.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17.06.2010 № 1031-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию порядка исполнения государственных функций и процедур, связанных с выдачей специального разрешения на перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом» целесообразным признано разделение процедур принятия решения о выдаче и непосредственной выдаче специального разрешения на проезд транспортного средства, осуществляющего международную автомобильную перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов, уполномоченными организациями.
Необходимо также отметить, что преобладание такого способа правовой регламентации, когда регулирование процедурных вопросов совершения распорядительных действий по реализации разрешительных полномочий фактически находится в поле ведомственного нормотворчества, вызывает закономерную критику и заставляет задуматься о необходимости резкого усиления законодательного регулирования административных процедур, выведения их из сферы фрагментарного регулирования органов исполнительной власти1.
1Об этом см., например, Административная реформа в России: Научно-практическое
44 |
пособие / Е.К. Волчинская, Н.А. Игнатюк, Н.М. Казанцев и др. / под ред. |
С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006. |
СУБЪЕКТЫ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Участники разрешительных правовых отношений, возникающих в рамках разрешительной системы, вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности (совершение действий), с одной стороны, и получения таких разрешений – с другой.
Участниками разрешительных правоотношений может быть достаточно широкий круг субъектов (органы исполнительной власти различных уровней, иные наделенные публично-властными полномочиями органы, организации и должностные лица, юридические и физические лица), подразделяемых на властных и невластных. При этом инициаторами возникновения разрешительных правоотношений является невластная сторона, т.е. обращающиеся за получением разрешения в уполномоченные органы юридические или физические лица.
В некоторых случаях в научной литературе круг субъектов разрешительных правоотношений определяется недостаточно ясно. Так, Ю.К. Валяев, описывая субъектный состав разрешительных правовотношений, во-первых, упоминает, что «субъектами разрешительной системы являются уполномоченные органы исполнительной власти»1; во-вторых, классифицирует разрешения по признаку субъекта на предоставляемые федеральными органами исполнительной власти, федеральными органами государственной власти, не входящими в систему исполнительной власти (Банк России), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления2; в-третьих, указывает, что «в некоторых случаях федеральные законы
1См.: Валяев Ю.К. Указ. соч. С. 14.
2 |
Там же. С. 43. |
45 |
|
предусматривают дачу промежуточных разрешений органами местного самоуправления», ограничивая круг властных (разрешающих) субъектов тремя видами: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления1; а в-четвертых, резюмирует, что властными субъектами разрешительных правоотношений выступают разнородные органы исполнительной власти, исполнительнораспорядительные органы местного самоуправления, а также
государственные и муниципальные учреждения2.
Разрешительная деятельность – это урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).
Вместе с тем единства мнений по этому вопросу также не существует. Например, А.А. Погодин определяет разрешительную деятельность государства как урегулированное правовыми нормами целенаправленное воздействие органов государственной власти на некоторые сферы общественных отношений путем взятия под предварительный и последующий надзор законодательно определенных видов деятельности в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности3.
Разрешительная деятельность представляет собой внешнюю административно-публичную деятельность, основными организационно-правовыми началами которой можно назвать:
–принцип подзаконности;
–принцип централизации;
–принцип разграничения компетенции между админи- стративно-публичными органами;
–принцип сочетания единоначалия и коллегиальности;
–принцип недопустимости совмещения администра- тивно-публичной и предпринимательской деятельности;
|
1 |
См.: Валяев Ю.К. Указ соч. С. 55. |
|
|
|
|
2 |
Там же. С. 62. |
|
|
|
|
3 |
См.: Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности |
|
|
|
46 |
|
промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях. Дис. ... д-ра юр. |
|
наук. М., 2003. С. 278. |
–принцип обоснованности властного вмешательства административных органов в предпринимательскую, соци- ально-культурную и иную деятельность физических лиц
иорганизаций;
–принцип возложения бремени доказывания законности совершенных административными органами действий (бездействия), изданных (принятых) ими правовых актов на сами
эти органы1.
Субъекты разрешительной деятельности – это органы, организации и должностные лица, наделенные публичновластными полномочиями по предоставлению разрешений, надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).
Следует отметить, что значительным числом авторов разрешительная система рассматривается как форма контроля (надзора) за объектами разрешительной системы. В некоторых случаях контроль (надзор) в разрешительной сфере исследуется самостоятельно. Так, О.И. Бекетов определяет лицензионно-разрешительный полицейский надзор как осуществляемую системой его субъектов разновидность правоохранительной деятельности, состоящей в специально организованном систематическом наблюдении, опосредованном использованием методов, характерных как для общего административного надзора, так и специальных полицейских правовых средств в пределах своей компетенции за соблюдением гражданами, должностными лицами и организациями нормативных правовых актов, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу оборота предметов и веществ, функционирования объектов, бесконтрольное пользование которыми может создать угрозу общественной или государственной безопасности2. Не вполне понятным является предложенное автором разграничение понятий «контроль» и «надзор» применительно к полицейской деятельности. По его мнению, «контроль преимущественно отражает управленческий аспект деятельности
1См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 29–36, 38.
2См.: Бекетов О.И. Полицейский надзор. Теоретико-правовое исследование. Автореф.
дис. ... |
канд. юр. наук. Челябинск, 2011. С. 10. |
47 |
полицейских органов, в то время как надзор – юридический»1. Вместе с тем органы исполнительной власти в принципе призваны реализовывать власть путем специфической по своим содержанию и методам государственной деятельности – государственного управления2. Будучи наделены в рамках компетенции юридически властными полномочиями, они осуществляют их и при реализации контрольно-надзорных процедур в целом, что не позволяет разграничить полицейский контроль и надзор по этому признаку.
Субъект разрешительной деятельности действует в пределах предоставленной ему компетенции в установленном законодательством порядке и формах.
Система полномочий субъекта разрешительной деятельности (содержание компетенции) включает конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций. Предоставленные ему права и обязанности в сфере осуществления разрешительной деятельности можно назвать разрешительными полномочиями.
С целью упорядочения представления о субъектах разрешительной деятельности целесообразно их классифициро-
вать:
1) по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции:
–органы государства;
–негосударственные органы;
2) по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):
–органы, непосредственно предоставляющие разрешения;
–органы, осуществляющие надзор за соблюдением
правил разрешенной деятельности (действий);
3) по результату разрешительной деятельности (ее «завершенности»):
–органы, предоставляющие собственно разрешения;
–органы, предоставляющие «промежуточные» разрешения.
1Там же. С. 22.
2См., например, Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России:
48 |
Учебник. М.: Изд-во «Зерцало», 2006. С. 97. |
Рассмотрим каждую из этих групп подробнее.
1) Органы государства, создаваемые государством в установленном законом порядке для решения конкретных задач и наделенные для этого властными полномочиями1, являются наиболее распространенной категорией субъектов разрешительной деятельности.
По принадлежности к системе исполнительной власти органы государства можно подразделить:
–органы исполнительной власти;
–иные государственные органы.
Большую часть наделенных разрешительными полномочиями органов государства составляют органы исполнительной власти.
В некоторых случаях говорят о разрешительной функции исполнительной власти. Э.Г. Липатов, например, в числе функций исполнительной власти, характеризующих основные направления и пределы ее воздействия на общественные отношения, наряду с функциями: осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления; регистрационной; управления государственным имуществом; оказания государственных услуг, – выделяет разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам. При этом автор соглашается с определением функции органа исполнительной власти как содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься2.
Разрешительная деятельность является особым видом деятельности органов исполнительной власти (наиболее часто
1См.: Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС КонсультантПлюс. 2009.
2См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в
сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского |
49 |
университета, 2009. |
в этом контексте рассматриваются регистрация и лицензирование1).
Орган исполнительной власти, осуществляя государственное управление, представляет собой учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера2. Необходимо обратить внимание, что легальное определение органа исполнительной власти отсутствует, так как администра- тивно-правовая терминология в этой сфере еще не вполне сложилась. Так, наряду с упоминанием в Конституции Российской Федерации термина «федеральные органы исполнительной власти», законодательно используются и иные термины (например, «органы государственного управления»3). Совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве субъектов исполнительной власти, составляют систему (аппарат) исполнительной власти4.
Необходимо заметить, что нередко в законодательстве, вопреки классической точке зрения, согласно которой число управленческих функций ограничено, понятия «функций» и «полномочий» органов исполнительной власти смешиваются, используются в качестве синонимов, что вряд ли можно при-
знать обоснованным5.
По уровню государственной власти можно разграничить разрешительные полномочия органов исполнительной власти:
1.Полномочия, осуществляемые Правительством Российской Федерации.
2.Полномочия, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти.
1См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Указ соч. С. 310.
2Там же. С. 95
3См., например, ст. 163 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
4См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, Текс, 1996.
5См.: Сосновский С.А. Правовые проблемы распределения компетенции федеральных
50 |
органов исполнительной власти. Автореф. дис. ... |
канд. юр. наук. СПб, 2011. С. 11. |