Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
не вполне обоснована. Создаваемая в существующей ситуации возможность несоразмерного ограничения конституционных прав граждан, необоснованного расширения дискреционных полномочий органов исполнительной власти, коррупционных правонарушений объективно требует изменений, исходя из обусловленности всех публичных интересов единой целью признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации).
Необходимо разграничить разрешительную деятельность органов исполнительной власти (и все складывающиеся при этом административно-правовые отношения) со смежными правовыми явлениями.
Весьма схожие черты имеют уведомительная и разрешительная деятельность. Выяснить существо административноправового регулирования в большинстве случаев возможно лишь путем детального анализа характера осуществляемого производства, выяснения наличия признаков разрешительной деятельности. Такое положение безусловно способствует нарушениям законов. Нередко установленный законодательством уведомительный порядок регистрации необоснованно подменяется разрешительным.
Иллюстрацией приведенного утверждения служит негативная практика искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий1 и регистрации граждан по месту жительства2.
1См. «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год» от 03.03.2011 // РГ. 2011. 13 мая; Определение Верховного Суда РФ от 08.06.2010 № 41-В10-6.
2См. определение Конституционного Суда РФ от 13.10.2009 № 1309-о-о об отказе
в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Амайгаджиева А.Д. на нарушение его конституционных прав положениями Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации» и Правил регистрации и снятия граждан |
|
Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту |
|
жительства в пределах Российской Федерации; Постановление Конституционного Суда |
|
РФ от 02.02.1998 № 4-П по делу о проверке п.п. 10, 12, 21 Правил регистрации и снятия |
|
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по |
|
месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением |
|
Правительства РФ от 17.07.1995 № 713; Постановление Конституционного Суда РФ |
|
от 14.04.2008 № 7-П по делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 |
|
Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих |
|
объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан; определение Верховного |
121 |
Суда РФ от 21.06.2006 № 16-Г06-12. |
Так, Постановлением Конституционного Суда РФ1 было установлено, что предусмотренные нормативными актами города Москвы и Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условие регистрации гражданина, противоречат законодательству и фактически устанавливают иной – разрешительный правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Хотя из приведенного утверждения имеются исключения. Например, как отмечают исследователи, регистрация военнослужащих и членов их семей по адресам воинских частей носит разрешительный характер, однако основанием для отказа в таком разрешении может быть только обеспеченность заявителей по месту службы жилым помещением, в которых законодательством предусмотрена регистрация2.
Проводимый государством курс на сокращение разрешительных процедур заставляет задуматься о возможности их замены уведомительным способом регулирования в определенных случаях. Например, предлагается расширить применение на рынке ценных бумаг уведомительных регистрационных процедур вместо разрешительных, начав их распространение с саморегулируемых организаций участников рынка3. В настоящее время в соответствии со ст. 50 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ (ред. от 07.02.2011) «О рынке ценных бумаг» организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного ФСФР России.
Необходимо разделить также разрешения, предоставленные наделенными публично-властными полномочиями
1Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 № 9-п по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы.
2См.: Трощенко Р.А. Порядок регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресам воинских частей – разрешительный или уведомительный? // Право в Вооруженный силах – военно-правовое обозрение. 2011. № 4. С. 54.
3См.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование /
122 |
под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007. |
органами, и разрешения, имеющие частноправовую природу. К таким разрешениям можно отнести, например, лицензионный договор, согласно которому одна сторона – обладатель исключительного права на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации (лицензиар) предоставляет или обязуется предоставить другой стороне (лицензиату) право использования такого результата или такого средства в предусмотренных договором пределах (ст. 1235 ГК РФ).
Кроме того, в литературе высказано справедливое мнение1 о разграничении разрешений, выдаваемых в рамках разрешительной системы, и таких выходящих за ее пределы явлений, как:
1.Разрешения, доверенности, выдаваемые линейными руководителями своим подчиненным, как разового характера, так и путем предоставления определенного полномочия (существующие здесь отношения, процедуры отличны от приведенных выше; отсутствует возможность административного принуждения);
2.Разрешения на совершение единичных, разовых действий (даже если они имеют названия, аналогичные используемым в разрешительной деятельности), такие как выдача виз для выезда из России, разрешения на ранний брак, санкции суда на арест, обыск (в таких и подобных случаях совершаемые действия часто не связаны с обеспечением безопасности, не подлежат последующему надзору, регулируются не административным правом).
С этим мнением, думается, следует согласиться. Анализ законодательной практики, на наш взгляд, также свидетельствует о намерении законодателя разграничить правовое регулирование разрешительной деятельности и сопутствующих ей правовых явлений (несмотря на устранение от соответствующего разграничения терминологии). Так, ст. 69 Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений
вотдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от
1 См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации. // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности
в Российской Федерации. М., 2008. Т. 1. С. 147 |
123 |
04.05.2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» внесены изменения, в соответствии с которыми положения настоящего Федерального закона не применяются к установленному иными федеральными законами лицензированию в отношении отдельных хозяйственных сделок, действий либо операций.
Хотя вопрос безусловно требует дальнейшего изучения1.
1В том числе, анализа заслуживают и доводы авторов, занимающих противоположные позиции. Например, Ю.Н. Мильшин придерживается позиции о распространении разрешительной системы на внутриорганизационную деятельность. См.: Мильшин
|
Ю.Н. К вопросу о комплексности института разрешительной системы // Актуальные |
|
проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе. |
124 |
Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 23–23.09.2010. |
Краснодар, 2011. С. 394. |
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Правовое регулирование разрешительной деятельности в Российской Федерации осуществляется неравномерно. Значительный массив правовых актов, регламентирующих ее осуществление, можно классифицировать на:
1.
– законодательные нормативные правовые акты;
–подзаконные нормативные правовые акты;
2.
–международные правовые акты;
–правовые акты Российской Федерации;
–правовые акты субъектов Российской Федерации;
–правовые акты органов местного самоуправления;
–локальные правовые акты.
3.
–комплексные нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение ко всем формам разрешительной деятельности;
–нормативные правовые акты, регулирующие осуществление конкретных форм разрешительной деятельности;
Нормативные правовые акты, регулирующие различные общественные отношения, в том числе с разрешительным компонентом.
Более подробно рассмотрим приведенные группы пра-
вовых актов.
1. В числе наиболее значимых законодательных актов федерального уровня, регламентирующих разрешительные правоотношения, следует, прежде всего, назвать кодифицированные акты: Гражданский кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, Лесной кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс
Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Фе- 125
дерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, Воздушный кодекс Российской Федерации. Кроме того, разрешительная деятельность урегулирована многочисленными федеральными законами, включая: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и т.д.
Важнейшим шагом в развитии разрешительного законодательства явилось принятие нового базового законодательного акта федерального уровня, регламентирующего отношения в сфере лицензирования – Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Названным Федеральным законом впервые определены цели и задачи лицензирования (ранее Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» назывались лишь критерии определения лицензируемых видов деятельности). В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицен-
126 зирования в иных целях не допускается.
Задачами лицензирования отдельных видов деятельности согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Своевременным явилось и введение ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» бессрочного действия лицензии (ранее ст. 8 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ предусматривалось, что срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет и продлевается по заявлению лицензиата), что позволило исключить процедуру продления срока ее действия.
Всоответствии со ст. 22 Федерального закона от 04.05.2011
№99-ФЗ предоставленные до дня вступления его в силу лицензии на виды деятельности, указанные в ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона, действуют бессрочно. Лицензии, предоставленные на виды деятельности, не указанные в ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона, прекращают действие со дня вступления в его силу (за исключением лицензий,
предоставленных на виды деятельности, перечисленные
вч. 2 ст. 1 этого Закона). Предоставленные до дня вступления
всилу Федерального закона № 99-ФЗ лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению при условии соблюдения соответствующих лицензионных требований. Переоформленные лицензии действуют бессрочно.
Вместе с тем не все новеллы лицензионного законодательства, как представляется, заслуживают положительной
оценки. |
127 |
Так, ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ закреплена необходимость установления Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности исчерпывающих перечней выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Ранее в соответствии п. 2 ст. 17 Федерального закона № 128-ФЗ перечень конкретных, подлежащих лицензированию работ и услуг устанавливался лишь в отношении некоторых видов деятельности. Тем самым вопросы вызывает дальнейшее (вопреки провозглашенным ст. 4 данного Федерального закона принципам осуществления лицензирования) расширение сферы подзаконного нормотворчества, «размывания» ее границ.
Так, если ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ нормотворческие полномочия высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации были определены достаточно четко: Правительство Российской Федерации осуществляло утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности; определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование; установление видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; то необходимая конкретизация таких полномочий в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ, как представляется, отсутствует.
Всоответствии со ст. 5 Федерального закона от 04.05.2011
№99-ФЗ к полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относятся:
– определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности;
– утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования;
– утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием ин- формационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг;
128 – утверждение типовой формы лицензии;
– утверждение показателей мониторинга эффективности лицензирования, порядка проведения такого мониторинга, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании.
Таким образом, положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, теперь будут определяться как исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемые виды деятельности, так и исчерпывающие перечни лицензионных требований. Сфера регулирования принимаемых Правительством РФ иных «нормативных правовых актов по вопросам лицензирования» законодательно не закреплена. Следует отметить, что ранее Правительство РФ уже наделялось сходными полномочиями (по определению работ и услуг к лицензируемым видам деятельности), реализация которых получила неоднозначные оценки1.
Противоречивыми тенденциями характеризуется развитие федерального законодательства в сфере организации и проведения азартных игр.
С одной стороны, ожидаемым явилось принятие специальных законов, нацеленных на определение правовой основы государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения азартных игр, и устанавливающих определенные ограничения осуществления данной деятельности для защиты нравственности, прав и законных интересов граждан (Федеральный закон от 11.11.2003
№138-ФЗ «О лотереях», Федеральный закон от 29.12.2006
№244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»).
Так, ст. 5 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений
1 |
Подробнее о характеристике Федерального закона от 04.05.2011 |
№ 99-ФЗ |
|
||
|
«О лицензировании отдельных видов деятельности» в сравнении с Федеральным |
|
|
законом от от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» |
|
|
см.: Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое |
|
|
регулирование, ответственность, контроль. М.: Статут, 2011. |
129 |
внекоторые законодательные акты Российской Федерации» установлено, что деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться:
–исключительно организаторами азартных игр при соблюдении установленных законодательством требований;
–исключительно в игорных заведениях, соответствующих установленным законодательством требованиям;
–без использования информационно-телекоммуника- ционных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи (такая деятельность запрещена);
–путем открытия игорных заведений (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) исключительно
вигорных зонах в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. При этом игорные зоны не могут быть созданы на землях поселений.
Согласно ст. 3 названного Федерального закона государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр проводится, в том числе, путем выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах; выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.
С другой стороны, неясны основания отмены законодателем лицензирования деятельности по организации и проведению азартных игр, принципы разграничения введенных разрешительных режимов («разрешения», с одной стороны, и «лицензии» – с другой). Исключение из числа лицензируемых (с учетом критериев введения лицензирования) видов деятельности по организации и проведению азартных игр, кроме букмекерских контор и тотализаторов, представляется малообъяснимым.
Законодатель совершенно обоснованно (с учетом негативной характеристики состояния законности) идет по пути ужесточения порядка проведения азартных игр, усиления ответственности за совершаемые в этой сфере правонарушения.
22 апреля 2010 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона „О государственном регулировании деятельности по организации и про-
130 ведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые