Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
3. Полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.1
Основными структурными элементами федеральной исполнительной власти в настоящее время выступают федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Юридические формы осуществляемых ими государственных функций образуются в направлениях: принятия нормативных правовых актов; контроля и надзора; управления государственным имуществом; оказания государ-
ственных услуг.
Функции по контролю и надзору2
–Осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
–выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
–регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004
№314 разделяет разрешительные функции и функции по регистрации актов, документов, прав, объектов, что, как представляется, не вполне обоснованно, учитывая разрешительный во многих случаях характер регистрации.
Одним из направлений проводимой в государстве административной реформы явилось принципиальное закрепление
1 |
Кроме того, применительно к теме настоящего исследования необходимо |
|
|
|
обратить внимание на высказанные в литературе мнения о дуалистической |
|
природе исполнительной власти в Российской Федерации, в контексте которых в |
|
качестве главы исполнительной власти и руководителя Правительства Российской |
|
Федерации рассматривается Президент Российской Федерации (исходя из анализа |
|
предоставленных ему полномочий) (См., например, Авдеев Д.А. Разделение властей |
|
и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и |
|
муниципальное право. 2010. № 9. С. 14–18; Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции |
|
Российской Федерации (постатейный). М.: Проспект, 2010). |
2См. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010)
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». |
51 |
функциональных особенностей статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Всоответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004
№314 (ред. от 22.06.2010) статус федерального министерства характеризуется, в том числе, тем, что оно:
– является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию;
– самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
– не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации);
– осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и феде-
ральных агентств.
Федеральная служба:
–является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции
вобласти обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
–издает индивидуальные правовые акты;
–не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации) а федеральная служба по надзору – также управление
государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство:
–является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
–издает индивидуальные правовые акты;
–не вправе осуществлять нормативно-правовое регули-
52 рование в установленной сфере деятельности и функции по
контролю и надзору (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации) (существующую в настоящее время структуру федеральных органов исполнительной власти см. в приложении № 1)1.
Разрешительную деятельность в субъектах Российской Федерации осуществляют, как правило, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющие различные наименования и объем полномочий в зависимости от специфики региона («администрация», «комитет», «депар-
тамент», «министерство» и т.п.).
Иные органы государственной власти (не относящиеся к органам исполнительной власти) также осуществляют разрешительную деятельность. Например, значительными разрешительными полномочиями наделен Банк России.
Нельзя не отметить существенные разрешительные полномочия органов местного самоуправления (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), не входящих в систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 3, ст. 12 Конституции Российской Федерации).
Потенциальная способность местного самоуправления быть субъектом разрешительных правоотношений в полной мере отвечает его статусу как составной части публичной власти. Показательно, что в настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50 % в структуре задач муниципалитетов, продолжает увеличиваться2.
Разрешения, предоставляемые органами местного самоуправления, вряд ли можно назвать «промежуточными»3. Так, специальное лицензионное законодательство не исключает возможности исполнения функций по лицензированию (включая лицензионный контроль) органами местного само-
1В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 (ред. от 24.05.2011) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
2См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13–20.
3Такое мнение высказал Ю.К. Валяев в своей монографии. См.: Валяев Ю.К. Метод
разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон |
53 |
и право, 2009. |
управления. В некоторых случаях закон прямо указывает на возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию (например, ст. 7, 18 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»).
Во многих случаях органами местного самоуправления осуществляются переданные государством разрешительные полномочия, которые в полной мере можно назвать государственными: например, исходя из ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственной услугой является услуга, предоставляемая органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Поскольку, с учетом этого, рассмотрение вопроса о разрешительных полномочиях органов исполнительной власти было бы неполным без анализа компетенции органов местного самоуправления, сфера их деятельности рассмотрена в главе «Осуществление разрешительных полномочий органами исполнительной власти различных уровней».
Вместе с тем анализ практики правового регулирования и правового применения позволяет сделать вывод, что круг публично-властных субъектов разрешительной деятельности приведенным перечнем не ограничивается.
Разрешительную деятельность нередко осуществляют организации (должностные лица), которые не только не относятся к государственным органам, органам исполнительной власти, но и не входят в систему публичной власти вообще.
Система этих субъектов разрешительной деятельности, пределы полномочий и характер взаимоотношений до настоящего времени не исследованы. Такой феномен (осуществление властной деятельности субъектами, не входящими в систему публичной власти) является характерным для всей админи- стративно-публичной деятельности. В науке административного права, учитывая это, предлагается даже ввести в понятийный аппарат термин «административный орган»1.
54 |
1 |
Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. С. 49. |
|
Прежде всего, в этом контексте следовало бы отметить деятельность государственных и муниципальных учреждений. Например, согласно ст. 10, 11 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к административновластным полномочиям администраций морских портов, являющихся федеральными государственными учреждениями, относится, в том числе, выдача разрешений на проведение дноуглубительных работ на акватории морского порта.
Некоторыми авторами в числе субъектов разрешительной деятельности указываются также некоммерческие организации, которым законодательством предоставлено право выполнять определенные юридические действия от имени государства (например, регистрацию договоров купли-продажи электроэнергии, нотариальные действия, обучение с последующей выдачей дипломов государственного образца об образовании и т.п.)1.
В последнее время получила развитие тенденция расширения круга наделенных разрешительными (публично-власт- ными) полномочиями субъектов, не входящих в систему государственных органов и органов исполнительной власти.
Например, Федеральным законом от 22.11.2010 № 305-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (представляющего собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также
1См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах.
М.: Юстицинформ, 2005. |
55 |
проектной документации) производится как федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, так и уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшими разрешение на строительство. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (в ред. от 29.12.2010) Корпорация осуществляет выдачу учреждениям Корпорации, ее акционерным обществам и их дочерним, зависимым обществам, а также подведомственным предприятиям разрешений на строительство объектов использования атомной энергии, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, и выдачу таким юридическим лицам разрешений на ввод в эксплуатацию указанных объектов.
Всоответствии со ст. 5 Федерального закона от 28.09.2010
№244-ФЗ «Об инновационном центре „Сколково“» достаточно обширными разрешительными полномочиями в различных сферах жизнедеятельности наделена управляющая компания (в настоящее время – некоммерческая организация
«Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий»1), которая, в том числе:
– предоставляет разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства;
– проводит экспертизу проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации;
– согласовывает установку рекламных конструкций на территории Центра и принимает решения о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций;
– предоставляет разрешения на осуществление образовательной деятельности;
1Распоряжение Президента РФ от 02.07.2010 № 446-рп «О создании и обеспечении
56 |
функционирования инновационного центра „Сколково“». |
– предоставляет разрешения на осуществление медицинской деятельности.
Другим примером указанной тенденции является регулирование отношений в области связи.
Согласно ст. ст. 22, 24 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» в Российской Федерации регулирование использования радиочастотного спектра осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи (далее – государственная комиссия по радиочастотам), обладающим всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра и осуществляющим, в том числе, выделение полос радиочастот (представляющее собой в соответствии со ст. 2 данного Федерального закона разрешение на использование конкретной полосы радиочастот).
Решение государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот является необходимым условием для получения лицензии, предусматривающей при оказании услуги связи использование радиочастотного спектра (ст. 30 данного Федерального закона)1.
Компетенция Государственной комиссии по радиочастотам характеризуется широким кругом разрешительных полномочий. Так, согласно п. 5 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам2, данный межведомственный координационный орган, действующий при Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и осуществляющий на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации имеет, в том числе, такие полномочия как:
–выделение полос радиочастот;
–рассмотрение представляемых уполномоченными фе-
деральными органами исполнительной власти материалов
1Для получения такой лицензии соискателю необходимо представить решение государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот // См., например, Решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.06.2006, 03.07.2006 по делу № А40-21415/06-119-173 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2006, 11.09.2006 № 09АП-10917/2006-А, оставившее данное решение без изменения.
2Положение о Государственной комиссии по радиочастотам (в ред. Постановлений Правительства РФ от 28.01.2008 № 31, от 29.09.2008 № 727, от 17.12.2009 № 1033,
от 27.12.2010 № 1152), утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от |
57 |
02.07.2004 № 336. |
о невыполнении пользователями радиочастотного спектра условий, установленных решениями Комиссии;
–установление форм заявлений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств и присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения;
–установление порядка рассмотрения материалов и принятия решений о выделении полос радиочастот, присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств различного назначения;
–переоформление решений о выделении полос радиочастот в случае реорганизации пользователей радиочастотного спектра;
–принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств;
–принятие решений о приостановлении на срок не более чем 90 дней использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра.
Вышеизложенное дает основания полагать что, по существу, Государственная комиссия по радиочастотам осуществляет функции административного органа. А ее нормативно
|
установленные |
полномочия носят не координационный, |
||
|
а фактически регулирующий (властно-распорядительный) |
|||
|
характер, по своему содержанию подменяя и замещая полно- |
|||
|
мочия органа власти1. |
|||
|
|
Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая |
||
|
полномочия органа субъекта Российской Федерации в сфере ор- |
|||
|
ганизации и проведения публичных слушаний по документации |
|||
|
в отношении проектов документов градостроительного зониро- |
|||
|
вания и документации, необходимой для принятия решений |
|||
|
по вопросам предоставления специальных разрешений (Ко- |
|||
|
миссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга), |
|||
|
указал, что регламентация деятельности Комиссии как сове- |
|||
|
щательного органа в вопросах, отнесенных Градостроительным |
|||
|
кодексом Российской Федерации к ее компетенции, не предпо- |
|||
|
|
|
|
|
|
1 |
См.: Вайпан В.А., |
Игнатюк Н.А. Правовой статус Государственной комиссии по |
|
58 |
|
|||
|
радиочастотам // Право и экономика. 2010. № 12. С. 10–19. |
|||
лагает осуществления ею властных, исполнительно-распоря- дительных полномочий при выдаче специальных разрешений1. Применительно к полномочиям Государственной комиссии по радиочастотам, напротив, можно сказать, что анализ законодательства отнюдь не свидетельствует о том, что ее функции имеют лишь совещательный характер.
Отдельного обсуждения в приведенном контексте заслуживает деятельность многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, которыми в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 06.04.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» являются российские организации, уполномоченные на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна» (предоставление услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии).
Многофункциональные центры создаются субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (п. 1 Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг2, которыми деятельность центров регулировалась до принятия соответствующего Федерального закона, упоминается лишь возможность создания их в форме государственных или муниципальных учреждений (в том числе автономных)3.
Анализ региональной практики указывает на осуществление многофункциональными центрами значительного объема разрешительных полномочий комплексного характера (включая предоставление лицензий и разрешений).
1Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 № 931-О-О.
2Утверждены Постановлением Правительства РФ от 03.10.2009 № 796.
3 |
Такое совмещение функций органов власти, органов местного |
самоуправления |
|
||
|
и хозяйствующих субъектов (в противоречии с требованиями ч. 3 ст. 15 Федерального |
|
|
закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 01.03.2011) до |
|
|
надлежащего закрепления этой возможности соответствующим Федеральным законом |
|
|
получило негативную оценку правоприменителей. См.: Сергиенко А.А., Емелькина Н.А. |
|
|
Надзор за исполнением градостроительного законодательства органами местного |
|
|
самоуправления // Законность. 2010. № 12. С. 17–18. |
59 |
Так, в Санкт-Петербурге Перечни государственных услуг, предоставляемых многофункциональными центрами, включают, в том числе: выдачу разрешений на строительство объектов индивидуального жилищного строительства; рассмотрение уведомлений о проведении региональных стимулирующих лотерей; выдачу разрешений на проведение региональных лотерей; проведение лицензирования образовательных учреждений, реализующих образовательные программы дошкольного образования, общего образования, дополнительного образования детей, дополнительного образования к общему образованию профессиональной подготовки, начального профессионального образования, среднего профессионального образования педагогического профиля, за исключением образовательных учреждений, лицензирование образовательной деятельности которых отнесено к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки; проведение государственной аккредитации образовательных учреждений и образовательных организаций1.
Концепцией создания многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг в Удмуртской Республике на 2009-2012 годы2 предусмотрено, что такие центры должны стать ключевой формой предоставления любых публичных услуг, единой точкой приема заявителей и предоставления им конечного результата услуги – справки, лицензии, разрешения, субсидии и других документов.
Автономное учреждение «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Ижевске» предоставляет, в том числе, следующие услуги: оформление документов для получения, продления и закрытия разрешений на проведение земляных работ на территории муниципального образования «Город Ижевск»; оформление документов для лицензирования деятельности по розничной продаже алкогольной продукции на территории Удмуртской Республики; оформление документов для полу-
1Постановление правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2009 № 1593 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных услуг на базе многофункционального центра предоставления государственных услуг в СанктПетербурге» (ред. от 26.05.2011).
2Утверждена распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 29.06.2009
60 |
№ 548-р. |