Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
Во-вторых, необходимым элементом разрешительной деятельности является осуществление административного надзора (о чем уже говорилось выше). В приведенном приложении надзорные функции федеральных органов исполнительной власти не были учтены с целью «чистоты» эксперимента и попытки разделения собственно разрешительных и надзорных полномочий).
Ну и, наконец, в-третьих, несмотря на то, что в приложении иногда имеются ссылки об отсутствии осуществляемых конкретным федеральным органом исполнительной власти разрешительных полномочий (что говорит об отсутствии закрепления их в доступных правовых нормах, регламентирующих деятельность конкретного органа), фактически такие полномочия реализуются всеми органами исполнительной власти. Их регламентация в некоторых случаях производится на федеральном уровне применительно к целым группам правоотношений в сфере государственного управления (речь здесь, как правило, ведется о проведении различного рода аккредитационных процедур). Так, в соответствии со ст. 48 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» аккредитацию журналистов проводят все государственные органы. Аккредитация граждан и организаций, привлекаемых в качестве экспертов, экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю при осуществлении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), муниципального контроля с целью признания компетентности граждан и организаций в соответствующей сфере науки, техники и хозяйственной деятельности1.
Разрешительная деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации также характеризуется широким спектром предоставленных законодательством полномочий.
1Пункты 1, 2 Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами
государственного контроля |
(надзора) и органами муниципального контроля |
к проведению мероприятий по контролю, утв. Постановлением Правительства РФ от |
|
20.08.2009 № 689. |
181 |
Здесь достаточно упомянуть полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выдаче разрешений на:
–проведение региональных лотерей1;
–строительство2;
–ввод объектов в эксплуатацию3;
–усыновление (удочерение)4;
–выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником5;
–осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне6;
–выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение
рубок лесных насаждений, строительство объектов капитального строительства7;
–проведение работ по созданию искусственного земельного участка8;
–специальное разрешение на перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов9;
1Пункт 3 ст. 4, п. 1 ст. 6 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях».
2Статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
3Статья 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
4Пункт 33 Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществление контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.03.2000 № 275.
5Пункт 1 ст. 14 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об охране атмосферного воздуха».
6 |
Статья 13 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ (ред. от 18.07.2011) |
|
|
|
«О государственном регулировании деятельности по организации и проведению |
|
азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской |
|
Федерации». |
7Часть 3 ст. 43 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 18.07.2011).
8Пункт 2 ст. 11 Федерального закона от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
9Пункт 6 ст. 31 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об
182 |
автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о |
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». |
–временный вывоз документов Архивного фонда Россий-
ской Федерации за рубеж (только для государственных архивов субъектов Российской Федерации)1.
Отдельного рассмотрения заслуживают полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования.
Статья 6 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» указывает на возможность передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами. Очевидно различие с прежним порядком регулирования вопроса о статусе лицензирующих органов: ст. 2 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующими органами назывались как федеральные органы исполнительной власти, так и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 5 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» Правительство Российской Федерации устанавливало виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется лицензирование следующих видов деятельности:
–заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;
–заготовка, переработка и реализация лома черных металлов;
–медицинская деятельность, осуществляемая организациями муниципальной и частной систем здравоохранения,
1 Пункт 2.11.15 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утв. приказом Минкультуры РФ от 18.01.2007 № 19 (ред. от
16.02.2009), зарег. в Минюсте РФ 06.03.2007 № 9059. |
183 |
за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи;
–фармацевтическая деятельность, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами, предназначенными для медицинского применения, и аптеками федеральных организаций здравоохранения, а также деятельности, осуществляемой
всфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных;
–деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения;
–деятельность, связанная с оборотом психотропных веществ (разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных в Список III в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения;
–деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (производство, изготовление, переработка, хранение, перевозки, реализация, распределение, приобретение, использование, уничтожение), внесенных
вСписок I в соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения.
Вместе с тем фактическое положение дел на данный момент не соответствует установленному данным Постановлением перечню лицензируемых органами исполнительной
184 власти субъектов Российской Федерации видов деятельности:
лицензирование всех (в рамках сферы действия Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») видов деятельности соответствующим перечнем не предусмотрено (например, лицензирование образовательной деятельности).
Кроме того, лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации также во исполнение иных специальных федеральных законов, не охваченных сферой действия Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ.
Полномочия по лицензированию ряда лицензируемых видов деятельности переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации нормами отраслевого законодательства, которыми процедура осуществления таких переданных полномочий, контроля за их реализацией, достаточно детально регламентирована.
Так, в соответствии со ст. 5.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан1 к полномочиям Российской Федерации в области охраны здоровья граждан, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится лицензирование:
–медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи);
–фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);
–деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения).
Средства на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.
1 Утверждены Верховным Советом РФ 22.07.1993 № 5487-I (ред. от 28.09.2010 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совет РФ. 1993. № 33.
Ст. 1318; РГ. 2010. 30 сент. |
185 |
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации):
–принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий;
–издает обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий;
–согласовывает структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
–согласовывает назначение на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
–устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий;
–в случаях, установленных федеральными законами, готовит и вносит для принятия решения в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития):
–осуществляет ведение единого реестра лицензий, в том числе выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с переданными полномочиями;
–осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий
справом направления предписаний об устранении выяв- 186 ленных нарушений, а также о привлечении к ответственности
должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):
–по согласованию с Министерством здравоохранения
исоциального развития Российской Федерации назначает на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
–утверждает (также по согласованию с данным Министерством) структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;
–самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий;
–вправе утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий до утверждения таких регламентов Минздравсоцразвития России;
–обеспечивает своевременное представление в Росздравнадзор ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, сведений о лицензиях, выданных в соответствии с переданными полномочиями, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, а также иной необходимой информации.
Кроме того, государственные полномочия в сфере лицензирования образовательной деятельности переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации Законом РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании». Так, в соответствии со ст. 28 данного Закона к полномочиям Российской Федерации в области образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится лицензирование образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением соответствующих
полномочий федеральных органов государственной власти). |
187 |
К исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти ст. 28 названного Закона отнесено лицензирование образовательной деятельности:
–высших учебных заведений;
–образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования
и(или) дополнительные профессиональные образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования, научных организаций;
–образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы;
–федеральных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям;
–расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждений.
Согласно ч. 5 ст. 9 Федерального закона № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» необходимыми реквизитами такого уведомления являются:
а) полное и сокращенное (если имеется) наименование, в том числе фирменное наименование, организационно-пра- вовая форма и место нахождения, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица
иданные документа, подтверждающего внесение сведений о юридическом лице в единый государственный реестр юри-
188 дических лиц, – для юридического лица;
б) фамилия, имя и отчество (если имеется), место жительства и данные документа, удостоверяющего личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего внесение сведений об индивидуальном предпринимателе в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, – для индивидуального предпринимателя;
в) идентификационный номер налогоплательщика
иданные документа о постановке лицензиата на учет в налоговом органе;
г) лицензируемый вид деятельности; д) адреса мест осуществления лицензируемого вида дея-
тельности на территории субъекта Российской Федерации; е) дата предполагаемого начала осуществления лицензи-
руемого вида деятельности на территории субъекта Российской Федерации.
Куведомлению прилагаются нотариально заверенная копия документа, подтверждающего наличие лицензии, и заявление о переоформлении этого документа.
Лицензирующий орган субъекта Российской Федерации обязан принять такое уведомление и прилагаемые к нему документы в день поступления по описи, копию которой с отметкой о дате приема направить (вручить) лицензиату, после чего в 10-дневный срок со дня получения уведомления и прилагаемых к нему документов – переоформить документ, подтверждающий наличие лицензии, и внести изменения в реестр лицензий видов деятельности, лицензирование которых он осуществляет.
Разрешительная деятельность осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
ив иных предусмотренных законодательством формах. Например, согласно ст. 29 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1
«О недрах» органами государственной власти субъектов Российской Федерации проводится государственная экспертиза запасов полезных ископаемых в части участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
с добычей полезных ископаемых. Предоставление недр в поль- 189
зование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.
Статьей 5 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» предусмотрено осуществление органами власти субъектов Российской Федерации аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.
Всоответствии с ч. 5 ст. 13 Федерального закона от 04.12.2007
№329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» органами исполнительной власти субъектов Рос-
сийской Федерации осуществляется государственная аккредитация региональных спортивных федераций1.
Нельзя не отметить достаточно обширные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению «промежуточных разрешений» – прежде всего, различного рода заключений и согласований в рамках разрешительной деятельности.
Например, согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разрешение на привлечение и использование иностранных работников (за исключением разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов, выдаваемых федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами транспорта) выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальными органами при наличии заключения соответствующего органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации. Заключение о привлечении и об использовании иностранных
1Приказ Минспорттуризма РФ от 20.02.2009 № 49 (ред. от 23.06.2011) «Об утверждении
|
Порядка государственной аккредитации региональных спортивных федераций, |
190 |
осуществляемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации» |
(зарег. в Минюсте РФ 27.03.2009 № 13608). |