Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
сигнализацией, предоставлялись заключения о наличии (отсутствии) кнопки экстренного вызова наряда милиции, тревожной сигнализации и т.п.
Необходимо отметить, что допускаемые органами исполнительной власти в ходе контроля за осуществлением лицензируемых видов деятельности нарушения законов нередко создают условия, способствующие наступлению тяжких последствий1 (что объективно обусловлено: путем введения данного административно-правового режима защищаются лишь наиболее важные интересы личности, общества и государства, в том числе, жизнь и здоровье граждан).
Так, днем 10 июля 2011 года в Куйбышевском водохранилище на Волге затонул круизный двухпалубный теплоход «Булгария». Погибли 122 человека из 201, находившихся на борту. Как выяснили эксперты Ространснадзора, причиной крушения теплохода стало нарушение правил безопасности и низкая квалификация экипажа2. Приволжский транспортный прокурор в рамках проводимой проверки по факту происшествия с электроходом «Булгария» внес представление об устранении нарушений закона начальнику Управления на транспорте МВД Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу. Поводом для акта прокурорского реагирования послужило то, что должностные лица Казанского линейного управления внутренних дел на транспорте не выявили и не пресекли своевременно безлицензионную деятельность субарендатора электрохода – ООО «АргоРечТур»,
1По итогам проверки, проведенной управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе, руководителю Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору внесено представление, по результатам рассмотрения которого 20 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности. Основанием для этого послужили нарушения законодательства при осуществлении контрольно-надзорных функций
вобласти промышленной безопасности. В частности, выполнение организациями и предпринимателями мероприятий по устранению нарушений в сфере промышленной безопасности должным образом не контролировалось. Факты неисполнения ими выданных предписаний выявлялись спустя 8–12 месяцев, из-за чего виновные избегали ответственности в связи с истечением срока давности. Между тем за последние два года
врезультате аварий и иных происшествий на опасных производственных объектах поднадзорных указанному ведомству пострадали 27 человек, 15 из которых погибли, а материальный ущерб превысил 15 млн. рублей. Причиной этого стало несоблюдение хозяйствующими субъектами установленных правил и норм. URL: http://www.genproc. gov.ru/news/news-74178/.
2 |
URL: http://lenta.ru/story/bulgaria/. |
211 |
|
незаконно выполнившего в июне-июле 2011 г. пять круизов по различным маршрутам. Кроме того, Приволжский транспортный прокурор внес представление начальнику Волжского управления государственного морского и речного надзора Ространснадзора, поводом для чего послужили нарушения, допущенные Волжским УГМРН при проверке документов ООО «АргоРечТур», обратившегося 25 мая 2011 г. за лицензией на право перевозок пассажиров. Установлено, что 1 июня 2011 г. территориальным подразделением данного органа исполнительной власти был издан акт о готовности соискателя к соблюдению лицензионных требований и условий при перевозках пассажиров. Однако фактически проверка ООО «АргоРечТур» и, в частности, судна «Булгария», не проводилась1. Следователями Главного следственного управления СК России в рамках уголовного дела по факту крушения туристического теплохода «Булгария» начальнику Казанского линейного отдела Волжского управления государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и главному государственному инспектору этого же отдела (по версии следствия эти должностные лица, ответственные за предлицензионную проверку, дали положительное заключение о готовности субарендатора «Булгарии» к соблюдению требований и условий лицензии на осуществление деятельности по перевозке пассажиров внутренним водным транспортом) предъявлено обвинение в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 293 УК РФ (халатность)2.
Вместе с тем обеспокоенность вызывает тот факт, что приведенные нарушения, допускаемые лицензирующими органами в ходе осуществления лицензирования транспортной деятельности, явно не уникальны. Судоходство без разрешительной документации и оформления ее с нарушениями законов имеет широкое распространение3.
В настоящее время негативно характеризуется состояние законности в конкретных сферах деятельности, регулиро-
|
1 |
URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-72605/. |
|
|
|
|
2 |
URL: http://www.sledcom.ru/actual/65703/. |
|
|
|
|
3 |
О ситуации, сложившейся на водном транспорте, см., например, информацию |
|
|
|
212 |
|
о результатах проверки, проведенной органами прокуратуры Российской Федерации: |
|
http://www.genproc.gov.ru/news/news-72792/. |
вание которых производится посредством реализации разрешительных полномочий органов исполнительной власти.
В качестве примера можно привести ситуацию в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Отсутствие социальной составляющей государственной алкогольной политики, утрата государством контроля в области производства и оборота алкогольной продукции, усугубляющиеся заинтересованностью региональных властей
вобеспечении бюджетных поступлений от лицензирования этого вида деятельности любым путем, несовершенство федерального законодательства, призванного обеспечить единство регламентации рассматриваемых отношений, привели к критически высокой криминализации данного сектора экономики.
Распространение получила так называемая неофициальная часть экономики – часть теневой экономики, включающая
всебя легально разрешенные виды деятельности, осуществляемые без регистрации, лицензий, в рамках которых не
учитывается производство товаров, скрываемых от налогообложения, остающихся «в тени»1.
По разным подсчетам, объем нелегального сектора в алкогольной отрасли составляет от 30 до 50 %2. Так, по оценкам ди-
ректора Центра исследований федерального и регионального рынков алкоголя В. Дробиза, в течение длительного времени легальный алкоголь составлял половину рынка, другую половину занимают производители нелегального алкоголя (30%) и суррогатов (20%). При этом нелегальный алкоголь, помимо неучтенной неподакцизной водки, представлен самогоном, спиртосодержащими жидкостями технического и парфюмерного назначения и аптечными настойками. Противоположного мнения придерживаются участники Российской коалиции за
контроль над алкоголем. По их данным, доля нелегального алкоголя на рынке составляет одну треть или даже меньше3.
Значительный уровень и тенденция роста процесса алкоголизации населения превратили алкогольную ситуацию
1 См.: Дорожков С.П. О причинах и условиях преступности в сфере внешнеэкономической деятельности // Законодательство и экономика. 2003. № 6. С. 90.
2См.: http://tatalc.ru.; http://vinmoldova
3 |
РГ. Столичный выпуск. 2009. 13 авг. № 149 (4973). |
213 |
|
висточник угрозы национальной безопасности1. С середины 1970-х гг. началось существенное увеличение потребления населением алкогольной продукции. К началу 1990-х гг. потребление учтенной алкогольной продукции на душу населения составило 5,4 л абсолютного алкоголя (безводного спирта) в год, а к 2008 г. оно возросло до 10 л, т.е. в 1,8 раза (для сравнения:
в1914–1917 гг. – 0,83 л). С учетом не разрешенных к потреблению спиртосодержащей продукции и крепких спиртных напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населения в настоящее время составляет около 18 л в год.
Ежегодно госпитализируется до 100 тыс. человек в связи
с отравлением суррогатным алкоголем, из них умирают более 30 тыс. человек2. Алкоголизация является существенным
фактором ухудшения демографической ситуации в стране и основной причиной беспрецедентно высокого уровня насильственных смертей (около 15% всех умерших, или более 300 тыс. человек ежегодно). По этому показателю Россия усту-
пает только странам южнее Сахары и Ближнему Востоку, где ведутся постоянные боевые действия3.
Встране каждое восьмое зарегистрированное преступление совершается лицами, находящимися под воздействием алкогольных напитков. В 2009 г. 13% раскрытых преступлений было совершено лицами, находившимися в состоянии алко-
гольного опьянения. Алкоголь способствовал совершению виновными 28,6% тяжких и особо тяжких преступных деяний4.
Все сказанное свидетельствует о несостоятельности реализуемой государством в лице органов исполнительной власти политики регулирования видов деятельности в сфере производства и оборота спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
1 Антонов-Романовский Г.В. Алкогольная ситуация и алкогольная политика России в девяностые годы // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 3. С. 51–59.
2Бут Н.Д., Власова Н.П. Надзор за законностью в деятельности государственных органов, регулирующих производство и реализацию алкогольной продукции // Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере Российской Федерации: Сб. науч. тр. М., 2003. С. 238.
3Профиль. 2003. № 28.
4Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов
214 |
прокуратуры. 2009 год. Ч. 1. С. 19−20. |
Очевидно, что такая критическая ситуация требует незамедлительного политического разрешения. Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р одобрена Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, нацеленная в том числе на значительное снижение уровня потребления алкогольной продукции и повышение эффективности регулирования алкогольного рынка. Необходимыми элементами реализации государственной политики на этом направлении являются разработка и осуществление мер по противодействию нелегальному производству и обороту алкогольной продукции, усилению государственного контроля на рынке алкогольной продукции.
По данным ВЦИОМ самой действенной мерой по борьбе с алкоголизмом россияне считают запрет на продажу алкоголя молодежи до 21 года (63%) и запрет рекламы любого вида алкоголя (57%)1.
Необходимо заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» не допускается розничная продажа алкогольной продукции несовершеннолетним (т.е. лицам до 18 лет). Аналогичное ограничение установлено п. 136 Правил продажи отдельных видов товаров2. Согласно ст. 26 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» нарушение установленных законом правил розничной продажи алкогольной продукции запрещено. Соблюдение указанных лицензионных условий и требований проверяется в рамках лицензионного контроля. Учитывая негативную характеристику состояния законности в этой части Федеральным законом от 21.07.2011 № 253-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 151.1, предус-
1Егоршева Н. Кризис – на дне стакана // РГ. Федеральный выпуск. 2009. 13 авг.
2Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.01.1998 № 55 (в ред.
постановления Правительства РФ от 27.01.2009 № 50) |
215 |
матривающей уголовную ответственность за розничную продажу несовершеннолетним алкогольной продукции, если это деяние совершено неоднократно. Ответственность наступает, если виновное лицо ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние в течение ста восьмидесяти дней.
Одной из возможных мер, направленных на сокращение теневого оборота алкоголя, может явиться широко обсуждаемое в последнее время введение государственной монополии на розничную продажу алкоголя. Заметим, что в Скандинавии и 16 штатах США действует государственная монополия на продажу алкоголя. Производство остается в частных руках или частично ведется государством. При этом в Финляндии, например, запрещена продажа алкоголя в выходные и праздничные дни. И везде монополия государства сопровождается высокими ценами на крепкий алкоголь1.
С 2009 г. действует единый федеральный орган исполнительной власти – специализированный орган государственного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка)2 (до этого момента соответствующие функции осуществляли налоговые органы). Создание этого органа исполнительной власти является безусловно положительным шагом, учитывая, что разобщенность контролирующих и лицензирующих органов, отсутствие четкого разграничения их полномочий всегда оказывали негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере, снижая эффективность контрольных процедур.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка3 Росалкогольрегулирование является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-право-
|
1 |
Чкаников М. Монополия стакана // РГ. Федеральный выпуск. 2009. 2 июля. № 119 |
|
|
|
|
|
(4943). |
|
2 |
Указ Президента РФ от 31.12.2008 № 1883 «Об образовании Федеральной службы по |
|
|
|
|
|
регулированию алкогольного рынка». |
|
3 |
Утверждено Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 154 (в ред. |
216 |
|
|
|
Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 № 553). |
вому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также функции по контролю в этой сфере. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации.
К полномочиям данного органа исполнительной власти отнесены, в том числе:
–лицензирование деятельности в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (с 19.10.20091);
–формирование и ведение государственного реестра выданных лицензий на производство и оборот (за исключением лицензий на розничную продажу алкогольной продукции) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;
–государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной
испиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями.
Территориальный орган Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка – межрегиональное управление – обеспечивает взаимодействие Службы с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
иосуществление функций, возложенных на Службу, в границах соответствующего федерального округа2.
В течение 2009–2011 гг. приказами Росалкогольрегулирования введены минимальные цены на алкогольную продукцию, что оправдало себя в короткие сроки: сократились
объем нелегального алкоголя и потребление крепкого алкоголя за счет роста средней цены на рынке3.
1 См. Постановление Правительства РФ от 15.10.2009 № 810 «Об отдельных полномочиях Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка и Федеральной налоговой службы» (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.12.2009 № 1084).
2 |
См. |
Типовое Положение о территориальном |
органе |
Федеральной |
службы |
|
|
|
|||||
|
по |
регулированию алкогольного рынка, утв. |
приказом |
Федеральной |
службы |
|
|
по регулированию алкогольного рынка от 15.06.2009 № 18 (в ред. приказа |
|
||||
|
Росалкогольрегулирования от 20.09.2010 № 53н). |
|
|
|
|
|
3 |
Игнатова Е. Допустимый минимум // Коммерсантъ Business Guide. 2010. № 40. |
217 |
||||
|
||||||
Вчисле этих приказов: «Об установлении и введении
с1 июля 2010 года минимальных цен на водку (за исключением минимальной цены на водку для розничной продажи)»1;
«Об установлении и введении с 1 августа 2010 года ми-
нимальной цены на этиловый спирт из пищевого сырья, производимый на территории Российской Федерации»2;
«Об установлении и введении с 1 июня 2010 года минимальной цены на ликероводочную и другую алкогольную
продукцию свыше 28 процентов (за исключением водки) для розничной продажи»3; «Об установлении и введении с 1 ян-
варя 2011 года минимальных цен на коньяк и внесении из-
менений в приказ Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 20 апреля 2010 г. № 29н»4; «Об уста-
новлении и введении с 1 января 2010 года минимальной цены на водку для розничной продажи»5; «Об установлении и вве-
дении минимальных цен на бренди и другую алкогольную продукцию, произведенную из винных дистиллятов и коньячных спиртов, кроме коньяка, и о внесении изменений
в Приказ Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 6 декабря 2010 г. № 63н»6.
Уже за I квартал 2010 г. Росалкогольрегулированием была проверена 1721 организация, осуществляющая деятельность в сфере производства и оборота спирта и ЛВИ. Почти в половине случаев были выявлены нарушения, основными из которых являются: оборот продукции, маркированной поддельными федеральными специальными марками, не зафиксированная в ЕГАИС информация об обороте алкогольной продукции, непредставление деклараций об объемах производства, нарушение порядка учета алкогольной и спиртосодержащей продукции.
По оценкам специалистов, принимаемые государством меры впервые за последние 15 лет свидетельствуют об эф-
1Приказ от 02.06.2010 № 39н, зарег. в Минюсте России 29.06.2010 № 17637.
2Приказ от 17.06.2010 № 40н, зарег. в Минюсте России 13.07.2010 № 17787.
3Приказ от 20.04.2010 № 29н, зарег. в Минюсте России 13.05.2010 № 17193.
4Приказ от 28.10.2010 № 61н, зарег. в Минюсте России 08.12.2010 № 19132
5Приказ от 30.11.2009 № 17н, зарег. в Минюсте России 14.12.2009 № 15563.
218 |
6 |
Приказ от 27.05.2011 № 11н, зарег. в Минюсте РФ 05.07.2011 № 21265. |
|
фективных действиях и конкретных результатах в области регулирования алкогольного рынка: по некоторым данным, за первое полугодие 2010 г. продажи нелегальной водки и ЛВИ
всистеме розничной торговли сократились на 32%1, что, по всей видимости, должно явиться свидетельством улучшения состояния законности в рассматриваемой сфере.
Другим примером можно назвать состояние законности
всфере организации и проведения азартных игр.
Результаты обобщений состояния законности в рассма-
триваемой сфере по-прежнему свидетельствуют о распространении нарушений Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». После введения данным Федеральным законом с 1 июля 2009 г. запрета на проведение и организацию азартных игр на территории Российской Федерации вне специально отведенных игорных зон значительная часть игровых заведений возобновила свою деятельность под видом «стимулирующей лотереи», «интернет-кафе», попросту сменив вывеску. При этом организаторами незаконной деятельности ограничивается доступ в помещения игровых залов, клубов (посетителей пускают по условному сигналу либо звонку), что препятствует проведению контроля со стороны правоохранительных и надзорных органов. Выявляются факты маскировки незаконной игорной деятельности использованием видоизмененных игровых автоматов, прошедших добровольную сертификацию в коммерческих организациях. В ходе проведенных проверок на территории некоторых регионов были выявлены точки, где под видом проведения различных лотерей использовались электронные лототроны, имеющие признаки игровых автоматов. Юридические лица мотивировали свою деятельность тем, что ими проводилась лотерея на специальном лотерейном оборудовании. Как было установлено, материальный выигрыш в используемом указанными лицами оборудовании определялся случайно, без участия организатора игр или его работников, а само оборудование использовалось для проведения азартных игр, основным элементом которых является
1 |
Игнатова Е. Враг государства // Коммерсант Business Guide. 2010. № 40. |
219 |
|
риск, то есть опасность возникновения непредвиденных потерь денежных средств.1
Распространенной формой игорной деятельности является также предъявление услуг доступа к ресурсам сети Интернет в интернет-кафе (клубах), в том числе к сайтам интернетказино и другим интернет-ресурсам, предлагающим услуги по проведению азартных игр в условиях реального времени2.
Правоохранительными и иными органами, наделенными полномочиями по контролю (надзору) в сфере проведения азартных игр, осуществляется комплекс мер, направленных на противодействие незаконному игорному бизнесу, с учетом изменения форм его организации.
В 2011 г. в Сибирском федеральном округе: в Республиках Бурятия, Хакасия, Тыва, Алтайском крае и Новосибирской области вопросы противодействия незаконной деятельности по
1 |
Например, органами прокуратуры Хабаровского края пресечена незаконная |
||
|
|||
|
деятельность общества, организовавшего проведение азартных игр под видом |
||
|
всероссийской негосударственной бестиражной |
лотереи «Удача |
в кармане». |
|
В арендуемом им помещении были установлены 39 |
игровых автоматов, от посетителей |
|
|
принимались деньги, которые переводились в бонусные баллы по |
соотношению |
|
1 рубль – 1 балл, работники организации вводили их в автоматы, после чего посетители, неоднократно нажимая на клавиши, самостоятельно управляли процессом определения выигрышной комбинации. Сама «лотерея» начиналась только после внесения игроком денег, а результат определялся не на основании лотерейного билета, а зависел от непосредственных действий игрока. Прокурор района обратился в Приморский районный суд г. Санкт-Петербурга с заявлением о признании действий ООО «АктивСервис» незаконными и запрете его деятельности по проведению азартных игр на территории Хабаровского края. Судом требования прокурора удовлетворены. URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-74204/. В Республике Коми вынесен приговор организаторам незаконных азартных игр, получившим доход свыше 200 миллионов рублей. В 2009 г. в ряде городов ими было организовано проведение азартных игр в 11 игровых клубах с общим наименованием «Мир лотерей»: посетители игровых клубов приобретали лотерейные билеты различного номинала, после чего им предоставлялась возможность сыграть на игровом автомате и, в случае выигрыша, получить деньги из кассы клуба. URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-74190/
2По требованию прокурора Октябрьского района г. Липецка ограничен доступ к интернетресурсам, предоставляющим услуги онлайн-казино. В сентябре 2011 года прокуратура Октябрьского района г. Липецка совместно с УМВД России по области выявила 55 русскоязычных общедоступных сайтов, предоставлявших услуги онлайн-казино. При входе на сайты потенциальному игроку предлагалось зарегистрироваться, выбрать игру и пополнить депозит онлайн-казино. После оплаты появлялась возможность принять участие в игре, используя для оплаты ставок и получения выигрыша средства депозитного счета. Доступ к указанным сайтам осуществлялся посредством
телекоммуникационной сети ООО «Т». Прокурор района обратился в суд с требованием обязать общество ограничить доступ абонентов к интернет-ресурсам, предлагающим принять участие в азартных играх. Судом требования прокурора удовлетворены. URL:
220 http://www.genproc.gov.ru/news/news-74196/.