Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
организации азартных игр рассмотрены на координационных совещаниях руководителей правоохраны регионов, в Омской области, Алтайском и Красноярском краях – на межведомственных совещаниях. Всего с момента вступления в законную силу запрета на организацию и проведение азартных игр на территории России за исключением специально отведенных зон в Сибирском федеральном округе проведено более 3,2 тыс. проверок деятельности игорных заведений, по результатам которых выявлено свыше 2,2 тыс. залов игровых автоматов и 18 казино, осуществлявших незаконную азартную деятельность. В суды направлены 12 уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконной организацией и проведением азартных игр1.
В Южном федеральном округе внедрена практика выездов в ночное время мобильных бригад из сотрудников правоохранительных и контролирующих органов, позволившая пресечь незаконную азартную деятельность в Астраханской области и Краснодарском крае. Однако некоторые предприниматели продолжали осуществлять незаконную деятельность, проводя стимулирующие лотереи, предоставляя интернетуслуги доступа к азартным играм в сети и др., что потребовало дополнительных мер реагирования. Так, по инициативе прокурора Жирновского района Волгоградской области в судебном порядке ликвидировано ООО «И.», которое незаконно организовало азартные игры при помощи компьютерных терминалов с предоставлением услуг по доступу к сети Интернет. Всего с начала 2011 г. с целью пресечения незаконного проведения азартных игр прокуроры Южного федерального округа провели более 3,3 тыс. проверок, в ходе которых выявили 1291 зал игровых автоматов, интернет-клубов, лотерейных клубов и шесть казино. Прекращена деятельность более 500 игорных заведений, из которых изъято 9358 игровых автоматов, 43 игровых стола и 10 рулеток. По этим фактам возбуждено 750 дел об административных правонарушениях, внесено более 70 представлений, в суды направлено свыше 60 исков о запрете незаконной игорной деятельности, которые рассмотрены и удовлетворены2.
1URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-72139/.
2 |
URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-74188/. |
221 |
|
Между тем прокурорами ряда регионов отмечается бездействие органов внутренних дел в сфере противодействия незаконной азартной (игорной) деятельности, несмотря на законодательно возложенные функции1. Так, административноюрисдикционные полномочия в части составления протоколов об административных правонарушениях по ч. 1 и 2 ст. 14.1.1 «Незаконные организация и проведение азартных игр» в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ осуществляют должностные лица органов внутренних дел (полиции). В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» к обязанностям полиции относится: пресечение административных правонарушений и осуществление производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции; выявление причин административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, принятие в пределах своих полномочий мер по их устранению.
Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о неудовлетворительном состояние законности в сфере осуществления разрешительных полномочий в градостроительной сфере.
Нарушения закона в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления вскрываются практически на всех этапах строительной деятельности (включая выделение земельных участков для строительства, проведение государственной экспертизы проектной документации, выдачу разрешений на строительство, осуществление строительного надзора и ввод объектов в эксплуатацию) и допускаются на всех уровнях публичной власти.
Например, за период 2009-2010 гг. в указанной сфере только прокуратурой Кировской области выявлено 756 нарушений закона, внесено 101 представление, по результатам рассмотрения которых 48 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, опротестовано 196 незаконных нормативно-
1Например, органами прокуратуры Южного федерального округа устанавливались факты, когда игорные заведения незаконно функционировали благодаря
|
потворствованию со стороны сотрудников органов внутренних дел. В этой связи |
|
в Ростовской области по инициативе прокуратуры возбуждено уголовное дело по |
|
ч. 1 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий) в отношении бывшего |
222 |
сотрудника УВД по г. Новочеркасску. URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news- |
74188/. |
правовых актов, направлено 81 заявление в суд, к административной ответственности привлечено 36 лиц, по постановлениям прокуроров, направленным в порядке ст. 37 УПК РФ, возбуждено два уголовных дела.
Издаваемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления нормативные правовые акты зачастую регламентируют процедуры выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию с нарушениями требований федерального законодательства. Наиболее типичными здесь являются широта предоставляемых разрешительным органам дискреционных полномочий, наделение их полномочиями, не предусмотренными законом. Принятие такого рода незаконных правовых актов создает предпосылки для последующих нарушений законов органами, осуществляющими разрешительные процедуры. Например, одним из городских прокуроров в Белгородской области принесены протесты на постановления главы администрации городского округа, которыми утверждены Положения о порядке выдачи разрешения на строительство и о порядке выдачи разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, в связи с установлением ими завышенных требований для документации, прилагаемой к заявлениям о выдаче таких разрешений. По результатам рассмотрения протестов в правовые акты внесены изменения.
Уполномоченными на предоставление разрешений органами нарушаются требования ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части выдачи разрешения на строительство без наличия у застройщиков необходимого пакета документов. Копии разрешений на строительство не направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Массовый характер носят нарушения 10-дневного срока выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления. С целью укрытия таких нарушений администрации муниципальных образований нередко принимают заявления на выдачу разрешений без указания даты.
Прокурорами повсеместно выявляются нарушения, связанные с выдачей разрешений на ввод в эксплуатацию без 223
предъявления определенной ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации документации. И, напротив, предоставление таких разрешений обременяется истребованием предоставления не предусмотренных законодательством документов. Устанавливаются факты ввода в эксплуатацию недостроенных жилых домов.
Вдеятельности разрешительных органов вскрываются грубые нарушения законодательства, создающие административные барьеры и препятствующие осуществлению предпринимательства: незаконное проведение проверок, необоснованное привлечение хозяйствующих субъектов к ответственности, незаконная передача контрольных функций неуполномоченным органам и т.п. В некоторых случаях имеют место факты создания льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам.
Негативно характеризуется состояние законности в сфере осуществления разрешительных полномочий при регистрации сделок с недвижимостью.
Так, проведенной органами прокуратуры в 2010 г. проверкой выявлены многочисленные нарушения законов, допускаемые органами Росреестра при приеме документов, предоставляемых для государственной регистрации. Допускаются факты необоснованного отказа в приеме документов, предоставляемых для государственной регистрации. Распространено истребование дополнительных, не предусмотренных законом документов. Обязанности по проведению правовой экспертизы документов и проверке законности сделок зачастую исполняются государственными регистраторами ненадлежащим образом. Не всегда осуществляется проверка соответствия правоустанавливающих документов требованиям законодательства, действовавшего на момент издания
ив месте издания документа, наличия у органа государственной власти (органа местного самоуправления) соответствующих полномочий на издание акта, соблюдение порядка издания таких актов, наличия соответствующих прав по распоряжению объектом недвижимости у подписавшего документ лица.
Внекоторых случаях допускаемые государственными регистраторами нарушения законов при проведении правовой экс-
224 пертизы документов и законности сделок влекут существенное
ущемление государственных и общественных интересов. Например, в Волгоградской области имелись факты незаконной регистрации прав собственности на земельные участки, расположенные на территории природного парка «Волго-Ахту- бинская пойма». Прокуратурой Среднеахтубинского района Волгоградской области в 2010–2011 гг. принесено 129 протестов на изданные администрацией района постановления о предоставлении в собственность земельных участков, расположенных в границах природного парка, по результатам рассмотрения которых незаконные акты отменены.
Широко распространены нарушения законодательства при приостановлении государственной регистрации прав. Прокуратурами многих субъектов Российской Федерации устанавливались случаи несвоевременного, ненадлежащего уведомления заявителя о приостановлении государственной регистрации права; необоснованного приостановления государственной регистрации прав; нарушения предусмотренных законом сроков приостановления.
Допускаются нарушения требований закона в виде непринятия государственными регистраторами необходимых мер по получению дополнительных сведений и подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений; незаконного отказа в государственной регистрации прав, в том числе по непредусмотренным законом основаниям. Нередко решения об отказе в регистрации права принимаются до истечения срока приостановления государственной регистрации.
Состояние законности в сфере осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти всех уровней тесно связано с эффективностью организации работы
по противодействию коррупции. Коррупция, включающая взятки с целью получения различного рода разрешений, дискредитирует государственную власть в целом, оказывая деструктивное воздействие на правосознание и защищенность граждан и их объединений1. Необходимость противодействия коррупции в этой сфере подчеркивается как международными правовыми актами, так и законодательством Российской Федерации.
1См.: Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии //
Общество и экономика. 2001. № 11–12. С. 127–128. |
225 |
Так, в соответствии со ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции1 каждое государствоучастник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе. Меры, направленные на достижение этой цели, могут включать, среди прочего, предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, включая процедуры, касающиеся субсидий и лицензий, предоставляемых публичными органами для осуществления коммерческой деятельности.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относится устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
Национальным планом противодействия коррупции на 2010–2011 гг.2 Правительству Российской Федерации предписано принять меры по установлению уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности для всех видов деятельности с определением исчерпывающего перечня видов деятельности, на которые такой порядок не распространяется; по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти и по оптимизации предоставления ими государственных услуг.
Статьей 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» к компетенции прокуроров отнесено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов, органи-
1Принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ.
2Утвержден Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 (в ред. Указа Президента РФ от
226 |
13.04.2010 № 460). |
заций, их должностных лиц по вопросам, касающимся, в том числе, законодательства о лицензировании.
В 2010 г. в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции выявлено 4957 нарушений законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. Наибольшее количество нарушений выявлено в Центральном (17,3%), Се- веро-Западном (16,0%), Южном (16,1%) и Приволжском (16,8%) федеральных округах. При этом по итогам 2010 г. можно сказать о том, что пятую часть (21,5%) всех выявленных в этой сфере нарушений законов составляют незаконные правовые акты (в 2008 – лишь 8,4%).1
Предоставление лицензий и лицензионный контроль
вразличных отраслях выделяются исследователями в числе
наиболее коррумпированных сфер деятельности современной России2. В качестве наиболее часто встречающихся форм про-
явления коррупции при осуществлении разрешительных полномочий органами власти эксперты3 называют протекци-
онизм и взяточничество.
Так, прокурорскими проверками в 2008–2009 гг. выявлены повсеместные нарушения законов в деятельности органов исполнительной власти, обладающих контрольнонад- зорными полномочиями и реализующих разрешительные процедуры.
В том числе нарушения допускаются при принятии нормативных правовых актов, определяющих статус контрольнонадзорных органов с превышением компетенции. Например, по результатам рассмотрения протеста прокурора Амурской области отменено постановление губернатора области «Об утверждении Положения о квотировании золотодобычи
вАмурской области», согласно которому за органами государственной власти области в нарушение Закона РФ от 21.02.1992
1 Статистический отчет «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности» (форма К) за 2010 г.
2См.: Адрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 63, 64.
3См. параметры проведенного Академией Генеральной прокуратуры Российской
Федерации опроса. |
227 |
№2395-1 «О недрах» закреплялись полномочия по квотированию добычи полезных ископаемых1.
Спозиции укрепления законности в рассматриваемой сфере безусловно значимым является соблюдение законодательства в деятельности саморегулируемых организаций
(с учетом, как уже говорилось выше, особенностей их пу- блично-правового статуса).
Так, согласно ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008
№273-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О противодействии коррупции» одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям. Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. также предусматривается развитие и внедрение механизмов саморегулирования в области профессиональной деятельности.
Между тем анализ правоприменительной (в том числе прокурорско-надзорной) практики, материалы исследований позволяют говорить о многочисленных нарушениях законов в деятельности как членов саморегулируемых организаций, так и органов управления таких организаций. Различные данные указывают на неэффективность контроля, осуществляемого
саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих2 (заметим, вопреки замыслу включения таких органи-
заций в систему конкурсных отношений, предполагавшему существенное повышение качества управленческой деятель-
ности арбитражных управляющих, формирование инструмента контроля за их деятельностью3). Нарушения законода-
тельства о несостоятельности (банкротстве) в деятельности
1См.: Александрова В.А. Соблюдение законодательства о борьбе с коррупцией // Законность. 2010. № 5. С. 9–13.
2См., например, Герасимов А. О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих // Хозяйство и право. 2008. № 6. С. 85; Заболоцкая И.В. Последствия ненадлежащего исполнения обязанностей арбитражными управляющими // Цивилист. 2010. № 2. С. 71–75.
3См.: Ткачев В.Н. Конкурсное право: Правовое регулирование несостоятельности
228 |
(банкротства) в России: Учебное пособие. М.: Городец, 2006. С. 67. |
соответствующих поднадзорных объектов систематически выявляются прокурорами.
Одной из актуальных проблем в настоящее время является заведомо недостоверная оценка имущества и имущественных прав членами саморегулируемых организаций оценщиков (что также позволяет поставить вопрос об эффективности контроля, осуществляемого органами управления таких организаций). Имеют место факты занижения стоимости имущества, имущественных прав (как правило, в сговоре с заказчиком оценки), занижения рыночной стоимости вовлекаемого в сделки государственного (муниципального) имущества.
Анализ деятельности саморегулируемых организаций в области строительства выявляет факты создания дополнительных барьеров для предприятий малого и среднего бизнеса. Необоснованно высокие вступительные и членские взносы для членов саморегулируемых организаций и сложность процедуры их создания зачастую делают недоступным строительный рынок для действующих и вновь создаваемых малых и средних предприятий, предоставляют конкурентные преимущества крупным строительным фирмам.
В литературе высказано мнение о том, что созданные саморегулируемые организации в области проектирования, изысканий и строительства не обладают эффективными средствами контроля за соблюдением ее членами требований профессиональных стандартов1. Неэффективность осуществляемого ими контроля находит подтверждение и в проку- рорско-надзорной практике. Например, прокуратурой Саратовской области в 2010 г. проведена проверка исполнения градостроительного законодательства органами управления некоммерческих партнерств «МОС.» и «МОП.» (саморегулируемых организаций), которой вскрыты грубые нарушения закона. Так, правовыми актами саморегулируемых организаций, в нарушение ч. 3 ст. 55.6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентировалось истребование не предусмотренных законом документов при вступлении
1Макаров О.В. Организационно-правовое положение саморегулируемых организаций
в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, |
|
строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального |
229 |
строительства // Правовые вопросы строительства. 2010. № 2. С. 3–7. |
в члены саморегулируемых организаций. Индивидуальные предприниматели и юридические лица в числе прочих документов вынуждены были представлять: анкету по утвержденной форме; документы, подтверждающие страхование гражданской ответственности члена партнерства перед третьими лицами; гарантийное письмо заявителя об отсутствии или наличии состояния аффилированности; гарантийное письмо об отсутствии свидетельства о допуске к определенным видам работ; копию формы № 1 «Бухгалтерский баланс» и пр. Проводимые органами управления НП «М.О.С.» контрольные мероприятия зачастую носили формальный характер, нарушения, как правило, не выявлялись. Между тем причиной происшедшего 13 августа 2010 г. обрушения конструкций кровли торгового комплекса «Мега-Мебель» в Ленинском районе г. Саратова, в результате которого пострадало семь человек, явилось именно нарушение требований градостроительного законодательства одним из членов саморегулируемой организации. По результатам проверки в органы управления саморегулируемых организаций внесены представления1.
С учетом сказанного, как представляется, совершенно справедливо в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. отмечено, что дальнейшее введение механизмов саморегулирования с обязательным членством в каждом конкретном случае должно базироваться на оценке потребности той или иной сферы в регулировании, анализе преимуществ и недостатков допустимых альтернатив регулирования и сопровождаться тщательным изучением возможных последствий реализации такой меры (в том числе оценкой воздействия механизмов саморегулирования на конкуренцию и негативных эффектов, связанных с излишним повышением финансовой нагрузки на участников отдельных рынков) с учетом результатов консультаций с субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности и их объединениями.
1Подробнее о нарушениях законодательства, допускаемых органами управления
|
саморегулируемых |
организаций см. Субанова Н.В. Органы управления |
230 |
саморегулируемых |
организаций как объекты прокурорского надзора / Вестник |
Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 4 (24). |
||