Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
работников выдается сроком на один год. Широта предоставляемых в связи с этим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможностей для административного усмотрения в рамках разрешительных процедур, оценка ими возможности предоставления разрешения с позиции целесообразности1не может не вызывать вопросов2.
Сходными полномочиями органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены ст. 22 Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», в соответствии с которой
вслучаях, если подводные кабели, трубопроводы используются для целей, не связанных с разведкой континентального шельфа и разработкой его минеральных ресурсов (в том числе для эксплуатации искусственных островов, установок, сооружений), или выводятся на территорию Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, рассматривает поступившие заявки на прокладку таких подводных кабелей, трубопроводов, согласовывает условия и трассу их прокладки с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представляет в Правительство Российской Федерации заключение о возможности выдачи разрешений на прокладку таких подводных кабелей, трубопроводов и об условиях выдачи этих разрешений или уведомление об отказе
вих предоставлении.
Всоответствии с п. 2 Порядка выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской
1 См. Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утв. Приказом ФМС РФ № 1, Минздравсоцразвития РФ № 4, Минтранса РФ № 1, Госкомрыболовства РФ № 2 от 11.01.2008 (ред. от 30.09.2010) (зарег. в Минюсте РФ 09.04.2008 № 11480).
2См. об этом Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Правовое регулирование привлечения
и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации //Журнал |
191 |
российского права. 2007. № 2. |
Федерации1 установление Федеральной службой по надзору в сфере природопользования дополнительных требований к составу документов, представляемых заявителями для получения разрешений, производится по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Административные процедуры реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешительных функций устанавливаются административными регламентами.
Согласно п. 14 ст. 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Пунктом 6 Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными настоящим Постановлением, при утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг2. При этом на основании п. 6 утвержденных названным постановлением Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнение органами
1Утвержден Постановлением Правительства РФ от 19.02.1996 № 156.
2См., например, Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утв. постановлением Правительства Пензенской области от 29.06.2011 № 410-пП;
|
постановление Правительства Нижегородской области от 22.11.2007 № 430 «О порядке |
|
разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных |
192 |
функций и административных регламентов предоставления государственных услуг |
в Нижегородской области» (в ред. от 16.06.2011). |
исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральным законом.
Необходимо отметить, что объем фактически осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешительных полномочий имеет (с учетом активно передаваемых с федерального уровня полномочий), как представляется, тенденцию к расширению.
Одним из наиболее ярких примеров этого утверждения являются получившие большой общественный резонанс изменения, внесенные Федеральным законом от 21.04.2011 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в существующий порядок регулирования деятельности по перевозке пассажиров
ибагажа легковым такси. Согласно ст. 9 названного Федерального закона такая деятельность на территории субъекта Российской Федерации осуществляется при условии получения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, выдаваемого уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Разрешение на осуществление деятельности по перевозке пассажиров
ибагажа легковым такси выдается на основании заявления юридического лица или индивидуального предпринимателя на срок не менее пяти лет и действует на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, если иное не предусмотрено соглашениями между субъектами Российской Федерации. Разрешение выдается при наличии у юридического лица или индивидуального предпринимателя на праве собственности или на условиях лизинга транспортных средств, предназначенных для оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, и при условии соответствия требованиям, установленным настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним
законами субъектов Российской Федерации. Разрешение 193
выдается на каждое транспортное средство, используемое в качестве легкового такси. Его форма, срок действия, порядок выдачи и переоформления, порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения и порядок ведения реестра выданных разрешений устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, данным Федеральным законом установлен порядок выдачи уполномоченным органом субъекта Российской Федерации предписаний об устранении выявленных нарушений (в случае их выявления), принятия решений о приостановлении действия разрешения, отзыва (аннулирования) разрешения на основании решения суда по заявлению уполномоченного органа.
Стоит заметить, что приведенный порядок фактически представляет собой лицензирование деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (и это вполне отвечает смыслу сложившейся негативной, как указывалось выше, законодательной практики смешения легализующих режимов). Хотя необходимость упорядочения такого вида деятельности, усиления государственного воздействия с позиции обеспечения улучшения состояния законности в этом случае, на наш взгляд, являлась безусловной.
Правоприменительная практика знает немало примеров и направлений реализации разрешительных полномочий органами местного самоуправления.
Хотя объем разрешительных полномочий органов местного самоуправления, конечно, имеет тенденцию к сокращению. Например, законодательство сегодня не содержит норму, предусматривающую возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию образовательной деятельности (ранее такая практика была широко распространена)1. Согласно ст. 33.1 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» лицензирование образовательной деятельности осуществляется федеральным
1См., например, п.7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.11.2004 № 23
|
(ред. от 23.12.2010) «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве |
194 |
и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных |
преступным путем». |
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области образования.
Органы местного самоуправления осуществляют разрешительную деятельность в самых различных сферах общественных отношений. Разрешения органами местного самоуправления предоставляются на:
–право организации рынка1;
–право размещения объектов мелкорозничной торговой сети, проведение земляных работ, снос газонов и т.п. – так
можно обозначить группу разрешений, выдаваемых органами местного самоуправления в сфере благоустройства.2 Не-
1 Статьи 4, 5 Федерального закона от 30.12.2006 № 271-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». См. также Правила выдачи разрешений на право организации розничного рынка, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.03.2007 № 148.
2Подпункт 10 п.1 ст. 14; пп. 18 п.1 ст. 15; пп. 15 п.1 ст. 16 Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). См., например, Постановление администрации муниципального образования г. Новомосковск от 11.06.2009 № 1191 «Об упорядочении размещения и организации нестационарной мелкорозничной
сети на территории муниципального образования |
город Новомосковск» (вместе |
с Порядком выдачи и досрочного прекращения действия разрешения на размещение |
|
нестационарного объекта мелкорозничной сети); |
Постановление администрации |
муниципального образования городского округа «Воркута» от 17.05.2011 № 727 «Об |
|
утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги |
|
„О выдаче разрешения на размещение нестационарного объекта мелкорозничной сети |
|
по оказанию услуг торговли и общественного питания на территории городского округа |
|
«Воркута» в весенне-летний и осенний период“; Постановление главы городского |
|
поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 20.01.2009 № 34 |
|
«Об утверждении Положения о порядке выдачи „Разрешения“ и „Ордера“ на |
|
проведение земляных работ на территории городского поселения Мытищи и отмене |
|
постановления главы городского поселения Мытищи № 481 от 13.06.2007 „Об |
|
утверждении Положения о порядке выдачи разрешения на проведение земляных |
|
работ на территории городского поселения Мытищи“»; Постановление администрации |
|
города Хабаровска от 30.06.2011 № 1975 «Об утверждении административного |
|
регламента предоставления муниципальной услуги „Выдача разрешения на снос |
|
газонов, цветников и иной травянистой растительности естественного и искусственного |
|
происхождения, изымаемых при проведении строительных и земляных работ |
|
(кроме безвозвратно изымаемых в целях обеспечения строительства, реконструкции |
|
капитальных объектов, расположенных на предоставленных в установленном законом |
|
порядке земельных участках)“»; Постановление мэра Новодвинска от 11.12.2008 |
|
№ 1512 «О порядке выдачи разрешений-ордеров на проведение земляных работ на |
195 |
территории муниципального образования „Город Новодвинск“» и мн. др. |
ясно, впрочем, каким образом повсеместно осуществляемая на этом направлении органами местного самоуправления разрешительная деятельность увязывается с требованием ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации с учетом того факта, что предоставление таких разрешений федеральными законами прямо не предусмотрено. Между тем несложно заметить, что условия осуществления этой разрешительной деятельности в отсутствие каких-либо федеральных ориентиров существенно различаются (начиная от наименований разрешительных документов: «разрешение», «ордер»), а характер ее предполагает возложение серьезных обременений на субъектов предпринимательства, сходных с введением лицензионного режима. Например, в соответствии с п. 3.1 Положения о порядке выдачи разрешения (ордера) на проведение земляных работ, аварийно-восстановительных работ на территории городского округа Краснознаменск Московской области1 заявители обращаются в уполномоченный орган или организацию с заявлением на выдачу разрешения (ордера) на проведение земляных работ с приложением 14 наименований различных документов. Характерно, что согласно п. 3.3 названного Положения причинами отказа в приеме документов у заявителя могут являться достаточно неопределенные обстоятельства, включая: некомплектность представляемой документации; представление заявления неустановленной формы; невозможность проведения земляных работ в случаях, установленных действующим законодательством. А основанием для отказа в выдаче ордера на проведение земляных работ может являться некачественное выполнение или невыполнение в установленный срок работ по ранее выданным ордерам. Такого рода правовая регламентация, на наш взгляд, содержит серьезные коррупциогенные факторы (как минимум по признаку чрезмерной широты предоставляемых разрешительному органу дискреционных полномочий)2;
1Приложение № 1 к постановлению администрации городского округа Краснознаменск Московской области от 10.05.2011 № 237-ПА.
2См. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
196 |
и проектов нормативных правовых актов». |
–установку рекламной конструкции1;
–проведение муниципальной лотереи2;
–строительство (за исключением случаев, предусмо-
тренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами)3;
–ввод объектов в эксплуатацию (при осуществлении муниципального строительства)4;
–условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства5;
–отклонение от предельных параметров разрешенного
строительства, реконструкции объектов капитального строительства6;
–выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение
рубок лесных насаждений, строительство объектов капитального строительства7;
1 Пункт 9 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О рекламе». В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 28.09.2010 № 244ФЗ (ред. от 12.07.2011) «Об инновационном центре „Сколково“» на территории Центра не осуществляется выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций.
2 |
Статья 6 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ (ред. от 18.07.2011) |
|
|
|
«О лотереях». |
3Статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
4 Статья 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Некоторыми Федеральными законами установлены особенности осуществления разрешительных полномочий в рамках градостроительной деятельности: см. ст. 14 Федерального закона от 01.12.2007 № 310-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; ст. 4 Федерального закона от 08.05.2009 № 93-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатскотихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
5Статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
6Статья 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
7Часть 3 ст. 43 Лесного кодекса Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от
18.07.2011). |
197 |
–проведение работ по созданию искусственного земельного участка1;
–специальное разрешение на перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов2;
–авиационные работы, парашютные прыжки, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами3;
–проведение работ на территории запретной зоны4;
–въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта5;
–временный вывоз документов Архивного фонда Рос-
сийской Федерации за рубеж (только для муниципального архива)6.
Помимо названных видов разрешений, органы местного самоуправления реализуют широкий спектр «промежуточных» разрешительных полномочий.
Например, согласно п. 2 ст. 25.3 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не допускается
1 Пункт 2 ст. 11 Федерального закона от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2Пункт 6 ст. 31 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3Пункт 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138.
4Пункт 7 Положения об установлении запретных зон запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Рроссийской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.02.2000 № 135, в ред. от 08.08.2003 № 475.
5Пункты 19, 24 Положения об обеспечении особого режима в закрытом административнотерриториальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1998 № 655, ред. от 08.08.2003, с изм. от 23.12.2009; п. 19, 21, 25 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административнотерриториальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693, ред. от 22.04.2009.
6Пункт 2.11.15. Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях
198 |
Российской академии наук, утв. приказом Минкультуры РФ от 18.01.2007 № 19 (ред. от |
16.02.2009), зарег. в Минюсте РФ 06.03.2007 № 9059. |
осуществление государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества, если сведения о земельном участке, на котором он расположен, отсутствуют в государственном кадастре недвижимости, за исключением случая, если для строительства, реконструкции соответствующего объекта не требуется выдачи разрешения на строительство либо указанный земельный участок предназначен для ведения личного подсобного хозяйства и если представлено заключение органа местного самоуправления соответствующего поселения или городского округа, подтверждающее, что объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка. Такое заключение запрашивается органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в соответствующем органе местного самоуправления (если оно не представлено заявителем самостоятельно).
Всоответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 19.07.2011
№246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» проект разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, подлежит согласованию, в том числе с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых планируется создание такого участка.
Разрешительной по сути является деятельность органов местного самоуправления по согласованию переустройства и (или) перепланировки жилых помещений. Такие «согласования», учитывая порядок их предоставления и правовые последствия вряд ли можно назвать «промежуточными» разрешениями – это собственно разрешения (не говоря уже о том, что предоставление таких разрешений местными органами в порядке ст. 317 ГК РСФСР 1964 г., как упоминалось выше, являлось традиционным для советского периода). В соответствии со ст. 26 Жилищного кодекса Российской Федерации для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения собственник данного помещения или уполномоченное им лицо представляет в орган, осуществляющий согласование, по месту нахождения жилого помещения уста-
новленный данной статьей перечень документов. Решение 199
о согласовании или об отказе в согласовании принимается по результатам рассмотрения соответствующего заявления и представленных документов органом, осуществляющим согласование, не позднее чем через сорок пять дней со дня их представления.
Отказ в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения допускается в случае:
1)непредставления определенных в ст. 26 Жилищного кодекса Российской Федерации перечня документов;
2)представления документов в ненадлежащий орган;
3)несоответствия проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства (ст. 27 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Следует заметить, что не всегда осуществляемая органами местного самоуправления разрешительная деятельность укладывается в привычные рамки. Нередко разрешительными по сути являются полномочия органов местного самоуправления, не имеющие соответствующего наименования («разрешение», «лицензия» и т.п.). Сделать вывод о разрешительном характере такой деятельности можно лишь путем комплексного анализа ее правового регулирования и практики правоприменения.
Так, в соответствии со ст. 37 Закона РФ от 27.12.1991
№2124-1 «О средствах массовой информации» розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в специально предназначенных для этого помещениях, расположение которых определяется местной администрацией. Неопределенность федеральной
нормы на практике приводит к необоснованной реализации таких полномочий субъектами Российской Федерации1 (в от-
сутствие какого-либо закрепления их нормами федерального законодательства). Органами местного самоуправления фак-
1Например, пунктом 1 постановления правительства Санкт-Петербурга от 20.11.2006 № 1412 «О розничной продаже продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера» установлено, что розничная продажа продукции средств массовой информации,
|
специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, |
|
допускается в помещениях, расположенных в объектах стационарной торговой |
200 |
сети, имеющих торговые залы и осуществляющих розничную продажу продукции |
эротического характера. |