Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
ления на срок не более чем пять лет на основании заявления о предоставлении указанного разрешения. Рассмотрение вопроса о выдаче заявителю разрешения осуществляется указанными органами в течение двух месяцев со дня подачи соответствующего заявления. Уполномоченный орган не позднее чем через два месяца со дня подачи заявления о предоставлении разрешения на проведение лотереи обязан выдать заявителю соответствующее разрешение или мотивированный отказ в выдаче такого разрешения. При этом указанные органы обязаны не позднее чем через три дня со дня принятия соответствующего решения направить заявителю уведомление о выдаче разрешения на проведение лотереи или об отказе в выдаче такого разрешения.
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, и иные уполномоченные органы вправе принять решение об отказе в выдаче разрешения на проведение лотереи по одному из следующих оснований:
1) несоответствие документов, представленных заявителем для получения разрешения на проведение лотереи, требованиям настоящего Федерального закона;
2) представление заявителем недостоверных сведений;
3) наличие у заявителя задолженности по уплате налогов и сборов;
4) возбуждение в отношении заявителя арбитражным судом дела о несостоятельности (банкротстве).
При этом, согласно ст. 21 данного Федерального закона, контроль за проведением лотерей производится, в том числе, в форме истребования органами, выдавшими разрешение на проведение лотереи, от организатора и оператора лотереи определенных сведений о проведении лотереи (перечень которых на федеральном уровне утвержден Правительством Российской Федерации1).
Законом также установлен порядок отзыва разрешения на проведение лотереи и приостановления действия такого разрешения. Так, в соответствии со ст. 24 Федерального закона
1 |
Перечень сведений о проведении лотерей, подлежащих представлению организатором |
|
|
|
|
|
и (или) оператором лотереи в Федеральную налоговую службу, утвержден |
|
|
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2004 № 338 «О мерах |
81 |
|
по реализации Федерального закона „О лотереях“». |
«О лотереях» отзыв выданного организатору лотереи разрешения на проведение лотереи осуществляется на основании решения суда. Соответствующий федеральный орган исполнительной власти и иные уполномоченные органы вправе обратиться в суд с заявлением об отзыве выданного организатору лотереи разрешения на проведение лотереи в случае неоднократного или грубого нарушения организатором лотереи условий, указанных в части 2 настоящей статьи, либо при выявлении следующих нарушений:
1)нецелевое использование средств, полученных от проведения лотереи (под нецелевым использованием средств понимается направление целевых отчислений от лотереи на цели, не предусмотренные ст. 11 настоящего Федерального закона, а также невыплата, непередача или непредоставление выигрыша участнику лотереи);
2)нарушение организатором лотереи требований настоящего Федерального закона и условий лотереи;
3)невыполнение обязательных нормативов лотереи, установленных ст. 10 настоящего Федерального закона.
Одновременно с подачей заявления в суд уполномоченный орган вправе приостановить действие разрешения на проведение лотереи до вступления в законную силу решения суда. Решения о приостановлении действия разрешения на проведение лотереи и о направлении в суд заявления об отзыве указанного разрешения направляются организатору лотереи в письменной форме с мотивированным обоснованием таких решений не позднее чем через три дня со дня их принятия.
Сходный режим установлен Федеральным законом от 30.11.1995 № 187-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О континентальном шельфе Российской Федерации» в рамках разрешительного порядка проведения морских научных исследований.
Согласно ст. 23 названного Федерального закона российские заявители, заинтересованные в проведении морских научных исследований, подают в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, запрос не менее чем за шесть месяцев до начала года проведения морских научных исследований.
82 Иностранные заявители, заинтересованные в проведении
морских научных исследований, для получения разрешения на указанные исследования направляют по дипломатическим каналам не менее чем за шесть месяцев до предполагаемой даты начала проведения морских научных исследований запрос в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.
Всоответствии с п. 5.22 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации1 выдача иностранным
ироссийским заявителям разрешения на проведение морских научных исследований во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации, в ее исключительной экономической зоне и на ее континентальном шельфе отнесена к полномочиям данного федерального органа исполнительной власти.
Помимо необходимых элементов запроса (сведений, которые должны быть перечислены) от российских и иностранных заявителей может быть потребована дополнительная информация относительно морских научных исследований, на проведение которых запрашивается разрешение. В этом случае срок рассмотрения запроса исчисляется с даты представления российским или иностранным заявителем дополнительной информации.
Минобрнауки России не позднее чем через четыре месяца с даты получения запроса направляет российскому или иностранному заявителю разрешение на проведение морских научных исследований либо уведомление:
а) об отказе в разрешении на проведение планируемых морских научных исследований;
б) о несоответствии информации, представленной в запросе, характеру, целям и методам проведения морских научных исследований;
в) о необходимости предоставления дополнительной информации о планируемых морских научных исследованиях в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона.
Вслучае если данный федеральный орган исполнительной власти не направил в указанные сроки соответствующее раз-
1 Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации (в ред. Постановлений Правительства РФ от 15.06.2010 № 438, от 24.03.2011 № 210) утв.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2010 № 337. |
83 |
решение или уведомление, иностранные заявители могут приступать к проведению морских научных исследований в сроки, предусмотренные в запросе, но не ранее чем по истечении шести месяцев с даты направления запроса или дополнительных сведений (ст. 24).
Российским и иностранным заявителям может быть отказано в выдаче разрешений на проведение морских научных исследований, если возникает сомнение в исключительно мирном характере этих исследований, а также если их проведение:
1)создает угрозу обороне страны и безопасности государ-
ства;
2)несовместимо с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения морской среды, природных ресурсов континентального шельфа;
3)имеет отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов континентального шельфа, осуществлению рыболовства на континентальном шельфе;
4)включает в себя создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений, буровые работы, использование взрывчатых веществ, пневмоустройств на континентальном шельфе;
5)препятствует осуществлению Российской Федерацией суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе;
6)связано с предоставлением заявителем недостоверной или неточной информации о характере и целях морских научных исследований;
7)осуществляется заявителями, имеющими перед Российской Федерацией обязательства, вытекающие из ранее проведенных морских научных исследований и невыполненные (ст. 25).
Морские научные исследования, проводимые с наруше-
ниями международных договоров Российской Федерации и настоящего Федерального закона, могут быть приостановлены по решению Минобрнауки России, органов охраны или специально уполномоченных представителей Российской Федерации либо прекращены по решению Минобрнауки России.
Морские научные исследования могут быть приостанов- 84 лены в случае, если они проводятся:
с изменившим проект морских научных исследований отступлением от сведений, представленных в запросе или в уведомлении (в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона);
без соблюдения заявителем своих обязательств перед Российской Федерацией.
Возобновление приостановленных морских научных исследований допускается только после устранения в установленные сроки допущенных нарушений и представления сведений о принятых мерах по устранению допущенных нарушений и мерах по предотвращению подобных нарушений в соответствующий федеральный орган исполнительной власти или специально уполномоченному представителю Российской Федерации, вынесшим решение о приостановлении морских научных исследований.
Морские научные исследования подлежат немедленному прекращению, если:
указанные исследования проводятся без разрешения на их проведение (за исключением прямо установленных настоящим Законом случаев);
российский или иностранный заявитель возобновил приостановленные морские научные исследования, не устранив в установленные сроки тех нарушений, из-за которых они были приостановлены.
Сходный порядок разрешительной деятельности установлен Постановлением Правительства РФ от 22.10.2008 № 775 «Об оформлении, выдаче, регистрации, приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений» (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.12.2009 № 1135), детализирующим нормы статей 34-37 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Выдача таких разрешений производится на основании заявлений, представленных российскими юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, а также иностранными пользователями. Предоставление разрешений российским пользователям, намеревающимся осу-
ществлять добычу (вылов) водных биологических ресурсов в 85
районах действия Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики от 20.05.1980 и Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов от 14.05.1966, и иностранным пользователям производится Федеральным агентством по рыболовству; иным российским пользователям (за исключением категории вышеуказанных) – территориальными органами Федерального агентства по рыболовству.
Сходный с лицензированием разрешительный режим применяется при регулировании хозяйственной деятельности в пограничной зоне. Так, в соответствии со ст. 18 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 03.06.2011) «О Государственной границе Российской Федерации» хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения пограничных органов.
Согласно п. 2.2, 2.7 Правил пограничного режима1 для получения разрешения на проведение работы, мероприятия, содержание и выпас скота в пределах пятикилометровой полосы местности, на островах или до рубежа инженерно-тех- нических сооружений граждане или организации не менее чем за 5 суток до начала его проведения направляют в пограничное управление ФСБ России (его подразделение) заявление. В выдаче указанного разрешения может быть отказано или работы, мероприятия могут быть перенесены на более поздний срок по следующим основаниям:
а) указание в заявлении на получение разрешения на проведение работы, мероприятия неполной информации либо сообщение в нем заведомо ложных сведений;
б) нарушение установленных настоящими Правилами требований;
в) проведение пограничными органами пограничных поисков и операций, иных розыскных действий, а также действий по уголовным делам и делам об административных пра-
1Приказ ФСБ РФ от 10.09.2007 № 458 (ред. от 27.07.2009) «Об утверждении Правил
86 |
пограничного режима» (зарегистрирован в Минюсте РФ 31.10.2007 № 10423). |
вонарушениях в заявленном районе (месте) проведения работ, мероприятий, расположенном в пограничной зоне;
г) введение в заявленном районе (месте) проведения работ, мероприятий, расположенном в пограничной зоне, чрезвычайного или военного положения, правового режима контртеррористической операции.
Анализ всех перечисленных примеров правового регулирования заставляет сделать заключение об отсутствии принципиальной разницы между деятельностью по предоставлению разрешений и лицензированием, четкой границы этих режимов законодательство не содержит.
На практике достаточно условно проведена грань не только между «разрешениями» и «лицензиями», но и смежными с ними понятиями: помимо собственно «разрешений» и «лицензий» в некоторых случаях законодательство пред-
усматривает необходимость |
легализации |
определенных |
действий путем получения |
«специальных |
разрешений» |
в уполномоченных органах. Например, согласно п. 2 ст. 8 |
||
Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
к местам, в которых проведение публичного мероприятия |
|
запрещается, относится пограничная зона, если отсутствует |
|
специальное разрешение уполномоченных на то погра- |
|
ничных органов. |
|
Думается, что одновременное использование понятий |
|
«лицензия», «разрешение» и «специальное разрешение» |
|
(когда определение лицензии раскрывается через понятие |
|
«разрешение» и, напротив, после употребления последнего |
|
термина в скобках следует пояснение – «лицензия»), отсут- |
|
ствие четкого разделения этих режимов размывает гра- |
|
ницы между ними и создает предпосылки для необоснован- |
|
ного усмотрения контролирующих органов. Прежде всего, |
|
вопросы правоприменения в рассматриваемом контексте свя- |
|
заны с возможностью наступления юридической ответствен- |
|
ности за осуществление предпринимательства в отсутствие |
|
любого разрешения (специального разрешения, лицензии) на |
|
осуществление конкретного вида деятельности (ст. 14.1 КоАП |
|
РФ). Необходимо отметить, что этот вопрос в настоящее время |
|
является одним из наиболее неоднозначных, имея в неко- |
|
торых случаях полярное разрешение. |
87 |
Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 05.10.2010 № 5889/10 по делу Арбитражного суда Смоленской области № А62-7647/2009 определил правовую позицию, согласно которой запрещенная деятельность по организации азартных игр вне игорной зоны подлежит квалификации по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, указав, что такое толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел. В то же время позиции о недопустимости расширительного толкования понятия лицензии (и, соответственно, о невозможности привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без разрешения, не являющегося лицензией) в настоящее время придерживается ряд авторов1.
Очевидной в свете сказанного представляется необходимость корректировки законодательства, направленная на разграничение указанных форм разрешительной деятельности, исключение расхождения в толковании норм.
Опыт зарубежного регулирования экономической деятельности в разрешительной сфере также свидетельствует о достаточно внимательном отношении к разграничению рассматриваемых понятий. Например, законодательством Канады предусмотрена двухуровневая система предоставления права пользования недрами: получение разрешения на пользование участком недр обусловлено получением лицензии. Предоставление права пользования недрами осуществляется на основе лицензионно-разрешительного порядка для целей поиска и разведки полезных ископаемых и договорно-правового режима недропользования для целей их добычи. Разведка полезных ископаемых относится к лицензируемым видам деятельности. Исключительное право разведки полезных ископаемых на определенном участке предоставляется на основании другого разрешительного документа – разрешения на разведку. При этом передача лицензии на геологоразведочную деятельность не допускается. Передача иному лицу разрешения на разведку на опреде-
1См., например, Спектор Е.И. Соотношение понятий «лицензия» и «специальное разре-
88 |
шение» в контексте статьи 171 УК РФ и статьи 14.1 КоАП РФ // Адвокат. 2006. № 11. |
ленной территории допускается с согласия департамента не-
дропользования1.
Необходимо учитывать неидентичность уведомительного (заявительного) и разрешительного порядка реализации
прав, имеющих в практике правового регулирования определенное сходство (выше об этой проблеме уже говорилось применительно к «заявительному лицензированию»). Отсутствие их выраженного разграничения может приводить к злоупотреблениям органов исполнительной власти (их должностных лиц), нарушениям прав невластных субъектов. Нередко органами исполнительной власти, несмотря на законодательное закрепление уведомительного порядка реализации прав, фактически осуществляется разрешительная деятельность. И, напротив, разрешительная деятельность нормативно регламентируется в формах, не являющихся общепринятыми (т.е. не используется термин «разрешение», «лицензия», «аккредитация» и т.п.).
Например, И.В. Панова, анализируя правовую позицию Высшего Арбитражного Суда по делу «Ямало-Ненецкая таможня против общества „Терминал“»2 делает вывод о неисследовании судом вопроса о природе административного производства, описанного в гл. 15 действовавшего на тот момент Таможенного кодекса РФ, и разрешительном существе регистрации организаций в Реестре таможенных брокеров, поскольку в рамках этой процедуры решение о внесении лица вРеестрпринималосьвзависимостиотсоблюденияимрядатребований (таких как определенная квалификация сотрудников; страхование риска гражданской ответственности на определенную сумму; наличие полностью сформированного уставного капитала; обеспечение уплаты таможенных платежей). Предъявляемые требования устанавливались в интересах третьих лиц, были направлены на обеспечение профессионализма деятельности таможенного брокера и его платежеспособности, что соответствует специфике метода лицензирования3.
1См.: Налетов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. № 2.
2Постановление Президиума ВАС РФ от 29.03.2005 г. № 11498/04.
3Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации:
Избранные постановления за 2005 год с комментариями / под ред. А.А. Иванова. М.: |
89 |
Статут, 2010. |
Вэтой связи следует заметить, что действующим порядком
иправилами регулирования таможенного дела в Российской Федерации и таможенным законодательством Таможенного
союза установлены сходные административно-правовые режимы разрешительного типа1.
Вкачестве примера можно также привести имеющее признаки разрешительной деятельности рассмотрение уведомлений о проведении стимулирующей лотереи.
Всоответствии со ст. 7 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О лотереях» право на проведение стимулирующей лотереи возникает в случае, если в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления направлено уведомление о проведении стимулирующей лотереи в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Такое уведомление с приложением необходимых документов должно быть направлено организатором стимулирующей лотереи в соответствующий уполномоченный орган не менее чем за двадцать дней до дня проведения стимулирующей лотереи. Указанный орган в течение пятнадцати дней со дня получения такого уведомления имеет право запретить проведение стимулирующей лотереи по одному из следующих оснований:
1) представление неполного комплекта документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом; 2) несоответствие представленных документов требова-
ниям настоящего Федерального закона; 3) представление недостоверных сведений;
4) наличие у организатора лотереи задолженности по уплате налогов и сборов.
Статьями 21 и 24 данного Федерального закона регламентирован порядок контроля за проведением лотерей (в том числе стимулирующих).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2004 № 338 «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях» (в ред. Постановлений Правительства
1 См., например, ст. 60, 61 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»; ст. 12–14 Таможенного кодекса Таможенного
90 |
союза (ред. от 16.04.2010). |