Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdfН.В. Субанова
РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2-е издание, электронное
Москва
Юриспруденция
2023
УДК 342.9 ББК 67.401
С89
|
Рецензенты: |
|
Евдокимов В.Б. доктор юридических наук, профессор |
|
Кардашова И.Б. доктор юридических наук, профессор |
С89 |
Субанова Н.В. |
Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Рос- |
|
|
сийской Федерации: монография / Н.В. Субанова. – 2-е изд., электрон. – |
|
М.: ИД « Юриспруденция», 2023. – 286 с. – Текст : электронный. |
|
ISBN 978-5-9516-0568-9 |
|
С учетом исторического опыта и законодательства рассматриваются воп- |
|
росы теории и практики разрешительной деятельности органов исполни- |
|
тельной власти в Российской Федерации, комплексно освещаются проблемы |
|
правового регулирования предоставленных им разрешительных полномочий. |
|
Для широкого круга читателей: сотрудников государственных органов и ор- |
|
ганов местного самоуправления, практикующих юристов, научных работников, |
|
преподавателей юридических вузов, студентов и аспирантов. |
УДК 342.9 ББК 67.401
Научное издание подготовлено с использованием СПС «КонсультантПлюс»
ISBN 978-5-9516-0568-9 |
© |
Н.В. Субанова, 2012 |
© |
Оформление ИД «Юриспруденция», 2012 |
ВВЕДЕНИЕ
Результатом применения административно-правового метода разрешительного воздействия на общественные отношения является предоставление уполномоченными органами
идолжностными лицами разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Метод разрешения выделяется в системе методов деятельности исполнительной власти и действует в условиях установления государством специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный за-
прет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности1.
Обусловленный потребностями общества результат соблюдения баланса интересов личности, общества и государства – критерии правомерного ограничения прав и свобод человека и гражданина (являющегося «исходной точкой» введения разрешительного режима) – закреплены, прежде всего, международными правовыми нормами, раскрывающими содержание основных принципов международного права.
Так, согласно ст. 29 Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948 при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других
иудовлетворения справедливых требований морали, обще-
ственного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе2. Статьей 4 Международного пакта «Об эко-
номических, социальных и культурных правах» от 16.12.1966 предусмотрено, что государство может устанавливать только такие ограничения прав, обеспечиваемых в соответствии с настоящим Пактом, которые определяются законом, и только
1 Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М., ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 3
2 |
Российская газета. 1995. 5 апреля. |
3 |
|
постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе1.
Возможность применения ограничений на международном уровне предусматривается применительно к правовому регулированию различных прав и свобод человека и гражданина. Например, согласно ст. 18 Международного пакта от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц. В некоторых случаях международное законодательство прямо указывает на возможность использования ограничений путем введения разрешительных режимов. Так, в соответствии со ст. 10 Конвенции от 04.11.1950 «О защите прав человека и основных свобод»2 каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. При этом, как прямо предусмотрено, настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
Необходимость разрешительного регулирования учитывается при закреплении общепризнанных принципов международного права. Например, в сфере международного воздушного права действуют следующие отраслевые принципы: принцип суверенитета над воздушным пространством; принцип разрешительного порядка международных полетов и перевозок в суверенном воздушном пространстве; принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации; принцип взаимности; принцип свободы полетов за пределами государственной территории3.
На государственном уровне возможность ограничения основных прав и свобод прямо предусмотрена ч. 3 ст. 17, ч. 3
1Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 1–5.
2Ратифицирована Федеральным законом от 30.03.1998 № 54-ФЗ.
3Зимненко Б.Л. Международное право и правовая система Российской Федерации.
4Общая часть: Курс лекций. М.: Статут, РАП, 2010.
ст. 55 Конституции Российской Федерации. Универсальный принцип соразмерности, обозначенный в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, безусловно, требует от государства обоснования невозможности достижения цели без ограничения прав и свобод. Хотя, следует признать, что до настоящего времени в отечественном законодательстве единообразный подход к критериям правомерного ограничения прав и свобод граждан (в том числе посредством введения разрешительного порядка) не получил надлежащего закрепления и детализации1.
Так, Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»2, как и ранее действовавшим лицензионным законодательством, не решена проблема оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию. В качестве критериев определения лицензируемых видов деятельности им рассматривается возможность нанесения указанного в ч. 1 ст. 2 данного Закона ущерба и несостоятельность иных методов (ч. 3 ст. 2 названного Федерального закона). Практически аналогичная формулировка использовалась и Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно ст. 4 которого к лицензируемым видам деятельности следовало относить виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Как видно, объективная оценка обусловленности лицензирования посредством использования указанных оснований крайне сложна. В свете сказанного не поддается логи-
1В литературе на этот счет высказаны различные мнения. Например, Д.В. Осинцев считает, что основанием для введения разрешительного режима являются следующие показатели: 1) деятельность требует квалифицированного и профессионального ведения в определенных формах и определенными способами; 2) невыполнение названных условий характеризует ее как общественно опасную; 3) указанная деятельность получила широкое распространение // Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. – СПб.: изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 135.
2Вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования, за
исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки (ст. 24 данного |
5 |
Федерального закона). |
ческому обоснованию позиция законодателя, исключившего из числа лицензируемых, например, строительную деятельность. В условиях постоянного увеличения объемов ветхого жилья отмена лицензионного контроля за строительной деятельностью ставит под угрозу безопасность населения. Достаточно вспомнить произошедшую в 2004 году техногенную трагедию в московском «Трансвааль-парке», причина которой, по утверждениям некоторых специалистов, заключается в снижении контроля за качеством строительства и стройматериалов, пришедшемся на девяностые годы истекшего века.
Административно-правовые режимы разрешительного типа играют значительную роль в государственном регулировании предпринимательской деятельности, что обусловливает акцент на совершенствовании разрешительных функций
врамках повышения эффективности государственного управления и снижения избыточных административных барьеров
входе административной реформы1.
Вместе с тем, несмотря на определенное внимание, уделенное в последние годы исследованию института лицензирования2, в целом иные формы разрешительной деятельности (реализация которых играет не меньшую роль в обеспечении законности), осуществляемые органами исполнительной власти в рамках предоставленных им полномочий, комплексно не изучались. Крайне мало имеется работ, направленных на выяснение фактического положения дел в этой области, состояния законности, реального объема разрешительной деятельности, а значит, фактического ограничения прав и свобод граждан (нередко являющегося неправомерным). Настоящая попытка осмысления указанных вопросов имеет целью как теоретическое изучение института разрешительной системы, так и прикладную оценку практики правового регулирования и правоприменительной деятельности на рассматриваемом направлении.
1 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р.
2См., например, Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности:
правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография / Акад. Генеральной
6прокуратуры Российской Федерации. М.: Статут, 2011.
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Примеры использования отечественной практикой публичного управления метода разрешения (действующего в условиях установления специальных административноправовых режимов, содержанием которых является относительный запрет1) имелись, начиная с первых значительных правовых актов.
Посредством разрешений в дореволюционной России, прежде всего, проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения. В Древней Руси воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное единство государства и внутренние дела). С конца XV в. устанавливается институт «прообраза» паспортов – «проезжие грамоты», по которым иноземцы въезжали в Россию, а русские подданные отправлялись за пределы государства2. Как отмечается исследователями, исторически разрешительная политика западноевропейских государств и России начиналась именно с разрешений такого рода, причисляемых к группе так называемых «полицейских» разрешений, от которых впоследствии отделились иные виды разрешений (в частности, лицензионные, связанные с хозяйственной деятельностью)3.
1Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 3.
2Пархоменко И.К., Иванова Ю.К. Миграционный контроль как важный элемент российской дореволюционной миграционной политики // История государства и права. 2008. № 10.
3См. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М.:
Дело и сервис, 2004. С. 682. |
7 |
Так, достаточно жесткая регламентация государством организации торговли в XVII в. сопровождалась введением ряда запретов, нарушение которых (деятельность, в отсутствие необходимых разрешений) влекло нормативно установленную ответственность. Например, в 25-й главе Соборного уложения 1649 г. имелось упоминание о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и торговлю ими.
Причиной появления Новоторгового устава 1667 г., направленного на ограничение прав иностранных купцов в России, в том числе путем введения разрешительного режима торговли иностранными товарами («пропущать к Москве и в ыные городы тех иноземцов, у которых будут великого государя жалованные грамоты о торгах за красною печатью»), явилось давление знатного купечества, мотивированное общественными интересами: «приезжие иноземцы безстрашно учали товары худые поддельные»; «а вина и розных иных питей перед прежним гораздо много привозят, и оного много не нужно надобно, потому что на государевых кружечных дворах чинятца от того убытки и недоборы большие»1. Использование разрешительного порядка в этом случае являлось средством ограждения торговых людей от иностранной конкуренции, обеспечения предоставленного им права свободного торга, отражая проводимую (в том числе посредством принятого ранее Торгового устава 1653 г.) политику протекционизма.
Принятым в период правления Екатерины II Уставом благочиния, или полицейским 1782 г. предусматривался достаточно обширный перечень «запрещений» (и, соответственно, случаев, требующих получения разрешений), например: запрет выезда за пределы Российской империи «без пашпорта генерал губернатора или губернского правления» (ст. 249); запрет проведения лотерей «без дозволения императорского величества» (ст. 216). Широкие разрешительные полномочия предоставлялись управе благочиния. В виде наказания применялись штрафы (пени), размер которых был дифференцирован в зависимости от характера деяния и определялся стоимостью содержания арестованного в смирительном доме. Так,
1Российское законодательство X–XX веков. Законодательство периода становления
8абсолютизма. Т. 4. М.: Юридическая литература, 1986. С. 116–117, 126.
участие в азартной игре влекло «пеню суточное содержание содержанного в смирительном доме»; за организацию игорного дома взыскивалось «шести суточное содержание содержанного в смирительном доме»; за участие в запрещенной игре
вигорном доме – трехсуточное содержание. Судебная защита требований, вытекающих из запрещенной игры, не предполагалась («прозьба не приемлется и иск уничтожается»). Статьи
258, 259 Устава устанавливали ответственность за проведение лотерей без надлежащего разрешения1.
Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от преобладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством в сфере предпринимательства,
втом числе основанном на использовании разрешительных методов.
Например, в период континентальной блокады 1811– 1812 гг., связанной с ограничением внешнеторговой деятельности Англии на время ее конфликта с Францией, Россией выдавались «льготные письма» (Freibriefe) на торговлю с Англией. Хотя, как отмечают исследователи, эта мера была временной (Российская империя предоставляла такие «лицензии» лишь в ограниченный период присоединения к мерам континентальной блокады, следствием фактического нивелирования которой в июне 1812 г. стала отмена указанного по-
рядка) и в большей степени носила политический характер, чем экономико-правовой2.
Разрешительная система вообще широко применялась
врамках внешнеторговой политики европейских государств XIX в. Характеристика ее недостатков в полной мере сохранила актуальность: «Медленность действия разрешительной системы и бюрократический характер ее, наряду с усмотрением выдающих лицензии органов, легко вырождающимся
впроизвол и ведущим к злоупотреблениям, составляют отрицательную сторону всякого регулирования привоза и вывоза.
1 Устав благочиния, или полицейский // Российское законодательство X–XX веков: В 9 т. М., 1987. Т. 5. Законодательство в период расцвета абсолютизма / под ред. Е.И. Индова. С. 367, 378–379, 375.
2Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности». М.: Статут, 2000; Ласкина Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных
видов деятельности» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2008. |
9 |
Те сборы, которые казна взимает при выдаче разрешений, всегда составляли небольшую часть суммы, в которую обходится получение лиценций. И это, очевидно, столь же неразрывно связанное с ними явление, как контрабанда с высокими таможенными ставками. А к этому присоединяется спекуляция лиценциями, которые приобретались нередко для перепродажи. Но помимо этого экспортеры и импортеры при разрешительном порядке не в состоянии строить никакого определенного плана своей деятельности, ибо совершаемые ими операции всегда могут быть остановлены, задержаны или запрещены, их действия приобретают поэтому случайный, непрочный характер»1.
Разрешительный метод активно использовался в регулировании различных отраслей промышленности и торговли.
Именно разрешительный принцип являлся в тот период основой создания фабричных и заводских предприятий, что, по некоторым оценкам2, сдерживало предпринимательскую активность населения.
Достаточное внимание уделялось разрешительной регламентации высокодоходного (в том числе винокуренного) производства3. В соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось не иначе, как после получения патента и свидетельства. Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства4. Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Например, в соответствии с такими правилами для города Санкт-Петербурга
1Кулишер И.М. Основные вопросы международной торговой политики. Изд. 3-е доп. Л.: Изд-во «Прибой». 1929. С. 236.
2Вербина О.Л. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России во второй половине XIX века // История государства и права. 2010. № 18. С. 25–28.
3Винокуренная промышленность в 80-е годы XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении, а введенная в 1894 г. под лозунгом борьбы с пьянством винная монополия фактически, по признанию министра финансов С.Ю. Витте, имела цель увеличения государственных доходов. См. Худяков А.В. Алкогольная политика Российского государства за последние пятьсот лет // Преподавание истории в школе. 2002. № 1. С. 45–50.
10 |
4 |
Свод законов Российской империи. Т. 5. СПб.: б/и, 1893. С. 35–38. |
|