Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография

в сфере предоставления разрешений, специальных разрешений (лицензий), регистрации, иных видов юридически значимых разрешений (в том числе квотирование, аккредитация, сертификация, допуск и т.п.). Лишь 18,0% экспертов ограничивают круг разрешительных полномочий органов власти полномочиями в сфере предоставления разрешений, специальных разрешений (лицензий); 7,2% – полномочиями в сфере предоставления разрешений, специальных разрешений (лицензий), регистрации.

Ю.К. Валяев, присоединяясь к такой точке зрения, выделяет следующие виды разрешений:

1)регистрация;

2)лицензирование, охватывающее разрешения, специальные разрешения, специальное право;

3)подтверждение статуса лица (аттестация, аккредитация);

4)подтверждение статуса предмета, устройства, услуги (сертификат, паспорт);

5)согласование (промежуточные разрешения)1.

По мнению Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк, в российском законодательстве в разрешительных процедурах применяются в качестве самостоятельных следующие административноправовые режимы:

–лицензирование;

–регистрация;

–разрешение;

–квотирование;

–аккредитация;

–экспертиза;

–экзамен;

–сертификация;

–стандартизация;

–конкурс;

–оценка;

–согласование и утверждение (например, проектов

встроительстве); аттестация2.

1 Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 108.

2Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.:

Анализ правового регулирования разрешительной деятельности позволяет назвать как минимум следующие наиболее распространенные ее формы:

1)лицензирование;

2)предоставление разрешения (специального разрешения);

3)сертификация;

4)предоставление допуска;

5)аттестация;

6)аккредитация;

7)квотирование;

8)регистрация;

9)предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п.).

При этом особенностью отечественного правового регулирования разрешительной деятельности является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Избрание конкретных форм разрешительной

деятельности (лицензирование, разрешение, регистрация

ит.п.), замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично.

Так, в некоторых случаях предоставление лицензий без видимых оснований заменяется выдачей разрешений. Например, ст. 1 Федерального закона от 18.07.2009 № 188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу выдачи разрешений на судовую радиостанцию и бортовую радиостанцию» в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации внесены изменения, которыми понятие «лицензия судовой радиостанции» заменено «разрешением» на судовую радиостанцию, выдаваемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Всоответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона от 29.12.2009 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр

ио внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» утратили силу с 30 июня 2009 г. пп. 76

и77 п. 1 ст. 17 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусматривавшие

азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино); деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов).

Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр в настоящее время основано на выдаче разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах; выдаче лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ). Тогда как исследование зарубежного опыта свидетельствует о том, что универсальным механизмом регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр и пари является именно лицензирование (наряду с особым налогообложением, жестким контролем за финансовыми операциями игорных заведений, контролем за соблюдением ими требований по обеспечению честной игры; недопустимостью вовлечения в азартные игры несовершеннолетних и иных незащищенных слоев населения)1.

Основной (и наиболее детально регламентированной)

формой разрешительной деятельности в настоящее время является лицензирование.

Согласно ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разре-

шения (лицензии).

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере в настоящее время является Федеральный закон от 04.05.2011

№99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ)2, с вступлением в силу которого утратил силу Федеральный закон от 08.08.2001

№128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

1См.: Правовое регулирование игорного бизнеса в зарубежных странах: М.: Аллель-2000, 2006. С. 173–175.

Согласно ст. 3 Федерального закона № 99-ФЗ лицензирование – деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Частью 4 ст. 9 Федерального закона № 99-ФЗ установлено бессрочное действие лицензии (ранее ст. 8 Федерального закона № 128-ФЗ предусматривалось, что срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет и продлевается по заявлению лицензиата), что позволило исключить процедуру продления срока ее действия.

Следует отметить, что специальным лицензионным законодательством используются различные подходы к регламентации сроков действия лицензии: от установления ее бессрочного действия (например, ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»1) до вариативного определения таких сроков.

В ст. 4 Федерального закона № 99-ФЗ перечислены основные принципы осуществления лицензирования:

1)обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2)установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3)установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4)установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5)открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение ко-

1Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-I «О банках и банковской деятельности» (ред.

торой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий

илицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах

ив порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7)соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Вместе с тем анализ приведенных принципов по-прежнему выявляет декларативность некоторых из них.

Так, перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, установлен ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ. Вместе с тем действие Федерального закона № 99-ФЗ не распространяется на лицензирование 11 областей деятельности, имеющих самостоятельное регулирование. Кроме того, практика выявляет случаи, когда подлежащий лицензированию конкретный вид деятельности вообще не находил отражение ни в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности», ни в специальном лицензионном законодательстве. Например, только Федеральным законом от 09.04.2009 № 56-ФЗ «О внесении изменения в статью 825 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 10 Федерального закона „О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации“» изменена редакция ст. 825 ГК РФ, регламентирующая отношения финансирования под уступку денежного требования (известная также как «факторинг»). Согласно ст. 825 ГК РФ в настоящее время договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансового агента могут заключать коммерческие организации. Прежняя редакция данной статьи предоставляла возможность заключения договоров факторинга лишь банкам, иным кредитным организациям, а также другим коммерческим организациям, имеющим разрешение (лицензию) на осуществление деятельности такого вида. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 26.01.1996 № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» до установления условий лицензирования деятельности финан-

76 совых агентов сохранялся существующий порядок осущест-

вления их деятельности, тогда как Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование данного вида деятельности вообще не предусматривалось. Такая ситуация на практике создавала риск признания недействительными договоров, построенных по типу финансирования под уступку денежного требования, заключенных коммерческой организацией, не имеющей статуса кредитной организации. Кроме того, в связи с отсутствием достаточной ясности относительно критериев отграничения договора факторинга от обычных договоров об уступке права требования (цессии), регулируемых главой 24 ГК РФ, данный риск существовал и для любой организации, на постоянной основе заключавшей договоры уступки права требования (цессии)1.

Необходимо заметить, что терминологическая неупорядоченность на практике приводит к ситуации, когда управленческая деятельность, поименованная как «лицензирование», не всегда фактически связана с предоставлением разрешений.

Иллюстрацией этого утверждения может служить феномен так называемого заявительного лицензирования, когда процесс лицензирования не связан с предоставлением специальных разрешений (лицензий) и вообще не относится к разрешительной деятельности. Такая практика являлась характерной для периода становления лицензионной системы (90-е годы XX в.). Например, в соответствии с п. 3.1 постановления правительства Москвы (в настоящее время утратившего силу) от 17.11.1992 № 952 «О ходе создания системы лицензирования отдельных видов деятельности в г. Москве» виды лицензий подразделялись по способам получения:

–разрешительный, требующий квалификационных заключений, предоставления определенного пакета документов

иуплаты лицензионного сбора;

–заявительный, требующий предоставления определенного пакета документов и уплаты лицензионного сбора.

1 Юридическая фирма «Гольцблат БЛП», практика по разрешению споров. Отменено лицензирование деятельности по финансированию под уступку денежного

ного явления: разрешение – слово русского языка и licentia – слово латинского происхождения». При этом автор справедливо замечает, что «в то же время представить себе, чтобы в англоязычных странах в качестве юридических терминов использовались бы «licence и razreshenye, да еще бы им придавались разные значения, невозможно»1.

Некоторые авторы проводят разграничение понятий разрешения и лицензии по признаку объекта разрешительной деятельности и характера контрольно-надзорной деятельности, что, как представляется, не всегда оправданно.

Так, Е.И. Спектор выделяет следующий отличительный признак лицензии от разрешения: разрешение выдается на совершение какого-либо действия (разового, однократного), а лицензия – на конкретный вид деятельности с соблюдением определенных критериев, требований2. По мнению А.Б. Багандова при лицензировании центр тяжести осуществляемых государственными органами процедур смещен в сторону последующего контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, в случае же с разрешением, напротив, имеет место разовый (предварительный) характер контроля3.

Вместе с тем нередко разрешение предоставляется на определенный вид деятельности, что сопровождается проведением как предварительных, так и последующих кон- трольно-надзорных мероприятий (и в этом случае различие между данными разрешительными режимами сложно уловить).

Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О лотереях» разрешение на проведение лотереи выдается заявителю федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправ-

1Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 26–27.

2См.: Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юстицинформ, 2007.

3См.: Багандов А.Б. Лицензирование как административно-правовой режим // Черные