Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
ниями действовавшего до 1990 года1) решение о регистрации религиозного общества или группы верующих об открытии молитвенного здания принималось Советом по делам религий при Совете Министров СССР по представлению Советов Министров автономных республик, исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов Москвы и Ленинграда) Советов депутатов трудящихся. Разрешения на проведение общих собраний религиозных обществ и групп верующих (кроме молитвенных) предоставлялись исполнительными комитетами районных, городских Советов депутатов трудящихся. Разрешения на созыв религиозных съездов и совещаний – Советом по делам религий при Совете Министров СССР.
В последующий советский период юридическое значение разрешительной системы понималось как «обязательное получение предварительного разрешения на совершение определенных, конкретных действий, регламентированных законами и иными нормативно-правовыми актами»2, а основное назначение – «охрана государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех преступных посягательств»3.
Виды объектов разрешительной системы в тот период были весьма многообразны. Фактически ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельно-граверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств4.
1См. Постановление ВС РСФСР от 25.10.1990 № 268-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 21. Ст. 241.
2Административное право / под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. С. 542.
3Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 276.
4См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 12.12.1924 «О порядке производства,
торговли, хранения, пользования, учета и перевозки оружия, огнестрельных припасов, |
21 |
разрывных снарядов и взрывчатых веществ» // СЗ СССР. 1924. № 29. Ст. 256. |
Широкий круг разрешительных полномочий (в первую очередь непосредственно связанных с охраной общественного порядка) исполняли органы внутренних дел. Так, в течение 1941–1943 гг. ими выдано 96 838 разрешений только на хранение оружия1.
Разрешительный порядок сохранялся для ввоза товаров из-за границы (вывоз товаров за границу), а также использования изобретений2. Широкое распространение имело лицензирование природопользования3. К объектам разрешительной системы относились и некоторые другие действия граждан: занятие кустарным промыслом, въезд в пограничную зону и пограничную полосу и проживание в них, передвижение иностранцев и лиц без гражданства по территории СССР. Специфическими видами разрешений являлись акты регистрации (учета) граждан и их имущества (регистрация (прописка) паспортов в органах внутренних дел, которая давала право временного или постоянного проживания; постановка на учет в ГАИ автотранспортных средств и т.п.). Вместе с тем, как отмечалось в литературе, четкого перечня случаев, когда требовалось получение разрешений органов власти на совершение конкретных действий, в нормативных правовых актах не имелось; отсутствовало единство юридической терминологии, обозначающей разрешительную деятельность (например, нередко использовалось понятие «согласия», хотя фактически речь шла о разрешении); требовал уточнения круг властных субъектов разрешительной деятельности и формы ее реализации (для большинства разрешений не устанавливалось кон-
1Емелин С.М. Обеспечение общественного порядка и борьба с дезертирством в годы Великой Отечественной войны (1941–1945) // История государства и права. 2009. № 21. С. 25–28.
2См., например, Юридический словарь / под ред. С.Н. Братуся, Н.Д. Казанцевой, С.Ф. Кечекьяна и др. М.: Госюриздат, 1953. С. 305; Словарь международного права / под ред. Б.М. Клименко. М.: Международные отношения, 1982. С. 85.
3См. Положение о Главном управлении охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР и его местных органах от 10.08.1956 № 555; Постановление Совета Министров СССР от 13.05.1976 № 329 «Об упорядочении спортивного и любительского рыболовства» // СЗ СССР. Т. 4. С. 528. 1990; Постановление Совета Министров РСФСР от 10.10.1980 № 479 «Об ограничении охоты на бурых медведей» // СЗ РСФСР. Т. 4.
|
С. 393. 1988; Положение о любительском и спортивном рыболовстве, утв. Приказом |
|
Минрыбхоза СССР от 07.04.1982 № 139; Постановление Совета Министров РСФСР |
22 |
от 17.10.1971 № 472 «Об упорядочении отстрела диких копытных животных» // |
СЗ РСФСР. Т. 4. С. 389. 1988. |
кретной документарной формы, ее реквизитов и содержания). Например, разрешение исполнительного комитета местного Совета депутатов трудящихся на переустройство и перепланировку жилого помещения и подсобных помещений, предусмотренное ст. 317 ГК РСФСР 1964 г. на практике оформлялось как решением исполкома, так и единоличным распоряжением его председателя (заместителя председателя)1.
Последующее кардинальное преобразование экономического строя страны, декларация свободы предпринимательства явились мощным импульсом для реорганизации механизма публичного управления и многогранного развития института разрешений.
Были приняты Закон «О кооперации в СССР» 1988 г.2, законодательные акты о банках и Центральном банке России3, Закон РСФСР от 25.12.1990 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»4, где появились нормы, посвященные лицензированию предпринимательской деятельности. Принятие Постановления Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 27.05.1993 № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности»5 повлекло лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельности. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятельность. Качественно новый уровень развития разрешительного законодательства охарактеризовало лишь принятие первого акта законодательного уровня, предметом регулирования которого непосредственно являлось лицензирование – Федерального закона от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»6.
1Новоселов В. Разрешительный порядок осуществления гражданами некоторых действий // Советская юстиция. 1974. № 5 (март).
2Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
3Закон РСФСР от 02.12.1990 «О банках и банковской деятельности» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.
4Ведомости СНД и ВС РСФСР. 27.12.1990. № 30. Ст. 418.
5Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 22.
6 |
СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4857. |
23 |
|
Детализация норм о предпринимательской деятельности производилась с введением иных разрешительных элементов – Законом РСФСР от 25.12.1990 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» был установлен разрешительный порядок регистрации предприятий. Отказ
вгосударственной регистрации предприятия был возможен
вслучае нарушения порядка создания предприятия, а также несоответствия учредительных документов требованиям законодательства РСФСР. Переход от разрешительного порядка регистрации юридических лиц к уведомительному (с сохранением вместе с тем его для отдельных категорий юридических лиц) связан с принятием Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.08.2001 № 129-ФЗ. Нивелирование разрешительного режима в этой сфере нашло поддержку многих исследователей. Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, регистрация юридических лиц является «юридически регламентированным порядком не разрешения, а признания (подтверждения) факта образования организации; она
не должна принимать форму контроля за созданием, преобразованием и функционированием различных структур»1. С по-
зиции Д.В. Осинцева, граждане и юридические лица должны вовлекаться в сферу регистрационной деятельности только для содействия органам исполнительной власти, их обязан-
ность должна заключаться только в последующем уведомлении о реализации абсолютно дозволенных полномочий2.
Катализатором трансформации разрешительной системы безусловно послужило также изменение политической организации государства. Например, в 1990 г. Комитет
конституционного надзора СССР пришел к заключению о необходимости поэтапного пересмотра законодательства с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным в связи с недопустимыми ограничениями права граждан на свободу передвижения и свободу выбора место-
1Ноздрачев А.Ф. Легитимация предпринимателей // Хозяйство и право. 1992. № 10. С. 20.
2См.: Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. Дис. ... канд. юр.
24 |
наук. Екатеринбург, 1995. С. 85. |
жительства1. Впоследствии такой регистрационный порядок был установлен Законом РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ст. 3 которого прямо предусмотрено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Вместе с тем в некоторых сферах существовавший ранее разрешительный порядок в целом был сохранен. Речь идет, например, о порядке создания общественных и религиозных организаций2, лицензировании внешнеторговой деятельности и природопользования. Наряду с декларативным сокращением разрешительного воздействия в условиях построения демократического общества многие формы разрешительной деятельности, существенно ограничивающие права граждан, на практике остались таковыми. Так, по существу разрешительным и в настоящее время остается порядок переустройства и перепланировки жилого помещения3.
Резюмируя сказанное, можно заключить, что практикой публичного управления в России разрешительный метод регулирования общественных отношений использовался достаточно широко. Объем, характер и вид разрешительного воздействия менялись в зависимости от особенностей конкретных отношений, общественно-политической формации, экономической обстановки. Основой разрешительного порядка всегда являлась необходимость защиты публичных интересов, не исключавшая, впрочем, и фискальной обусловленности. Некоторые виды предпринимательской деятельности, как правило, являлись объектом разрешительного воздействия государства (например, внешнеторговая, банковская, лотерейная
1Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 26.10.1990 № 11 (2–1) «О законодательстве по вопросам прописки граждан» // Ведомости СНД и ВС СССР.
1990. № 47. Ст. 1004.
2 Подробнее об этом см. параграф 4 «Формы разрешительной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти».
3Подробнее об этом см. параграф 6 «Характеристика разрешительных полномочий
органов исполнительной власти». |
25 |
деятельность, оборот алкогольной продукции, деятельность по разработке недр). В различные исторические периоды отмечались сходные недостатки разрешительной деятельности, связанные с избыточным административным усмотрением, отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур.
РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ
Получившая признание точка зрения о позиционировании разрешительной системы в качестве самостоятельного правового института (элемента отрасли права, включающего совокупность юридических норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений1), тем не менее не исключает дискуссии по вопросу о природе этого института. По мнению одних авторов, характер этого института является административно-правовым2. Другие полагают, что – комплексным. Так, Ю.Н. Мильшин, обозначая комплексный характер разрешительной системы, вбирающей в себя нормы различных отраслей права (конституционного, административного, гражданского, уголовного, налогового), отмечает специфику этого института, проявляющегося в доминирующей роли административно-правовых норм по отношению
кнормам других отраслей права, его формирующих3.
Внастоящее время отсутствует единство как в рамках легального, так и доктринального подхода применительно к определению, понятию и содержанию разрешительной системы.
Определение разрешительной системы, характеризующее ее содержание, законодательством не закреплено, несмотря на широкое использование такой терминологии в нормотворчестве.
Так, например, глава IV «Государственная разрешительная система» Федерального закона от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О дра-
1Абдулаев М.И. Теория государства и права. М.: Магистр-Пресс, 2004.
2См.: Костылева К.И. Административно-правовое регулирование лицензионноразрешительной деятельности. Дис. ... канд. юр. наук. М., 2005. С. 47.
3См.: Мильшин Ю.Н. К вопросу о комплексности института разрешительной системы // Акт проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 23–23.09.2010.
Краснодар, 2011. С. 395–396. |
27 |
гоценных металлах и драгоценных камнях» фактически регламентирует вопросы лицензирования в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи.
Статьей 16 Воздушного кодекса Российской Федерации1 предусмотрено, что в соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства. Определение как того, так и иного термина в Кодексе отсутствует. В соответствии с п. 113 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации2 разрешительным порядком использования воздушного пространства является порядок использования воздушного пространства, при котором пользователи воздушного пространства осуществляют свою деятельность на основании планов (расписаний, графиков) использования воздушного пространства при наличии разрешения на использование воздушного пространства. Под уведомительным порядком использования воздушного пространства (п. 123 настоящих Правил), соответственно, понимается предоставление пользователям воздушного пространства возможности выполнения полетов без получения диспетчерского разрешения.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 26.12.1995 № 209-ФЗ (ред. от 20.03.2011) «О геодезии и картографии» в ведении Российской Федерации находится осуществление исполнительных, распорядительных, разрешительных, надзорных и иных функций в области геодезической и картографической деятельности, выполняемых федеральным органом исполнительной власти в области геодезии и картографии. В соответствии с п. 5 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии3 Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет, в том числе, полномочия по лицензиро-
|
1 |
Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ (ред. от 05.04.2011). |
|
|
|
|
2 |
Утверждены Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138. |
|
|
|
|
3 |
Утверждено Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 (ред. от |
28 |
|
|
|
06.04.2011). |
ванию геодезической и картографической деятельности (п.п. 5.1.19- 5.1.20).
Статьей 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ (ред. от 23.12.2010) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» установлен ряд антимонопольных требований к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. В частности, запрещается понуждение хозяйствующих субъектов к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации). Определения термина «разрешительные процедуры» и разграничения этих процедур с «контрольными процедурами» в Законе не имеется.
Всоответствии со ст. 5 Федерального закона от 03.11.2006
№174-ФЗ (ред. от 08.05.2010) «Об автономных учреждениях» созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, и иных разрешительных документов. Определение «иных разрешительных документов» в Законе также отсутствует.
Таким образом, на основании проведенного анализа сделать однозначный вывод о позиции законодателя по вопросу существа разрешительной системы не представляется воз-
можным: в контексте разрешительной деятельности упо- 29
минаются как исключительно полномочия органов исполнительной власти по предоставлению разрешений, лицензий, так и по совершению иных процедур разрешительного характера (аттестации, аккредитации, сертификации), исчерпывающий перечень которых нормативно не закреплен.
В научной литературе единого понимания существа и содержания разрешительной системы (разрешительных «процедур», «функций», «полномочий», «деятельности», «порядка», «политики») также не имеется.
Характерным для советского периода являлось понятие разрешительной системы как совокупности правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта, перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядка открытия и функционирования некоторых предприятий1, которое, как правило, рассматривалось лишь применительно к деятельности органов внутренних дел (милиции), не учитывая иных сфер государственного управления, где метод разрешения также использовался. Аргументом сторонников позиции узкого понимания разрешительной деятельности являлось, прежде всего, отсутствие общественной опасности, источником которой выступают вещества и предметы, обладающие экстраординарными свойствами, в иных сферах человеческой деятельности, где речь не идет о выдаче разрешений2. При этом достаточно часто содержание разрешительной системы рассматривалось исключительно в аспекте осуществления лицензирования (вплоть до отождествления этих понятий с использованием термина «лицензионно-разрешительная система»).
Следует отметить, что исследование института «лицензи- онно-разрешительной системы» получило распространение
ив более поздний период3 (хотя очевидной в условиях адми-
1 См., например, Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат. 1973. С. 144; Советское административное право / под ред. проф. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1973. С. 551.
|
2 |
См., например, Деков В.Л. Правовые и организационные основы осуществления |
|
|
|
|
|
разрешительной системы органами национальной полиции Республики Болгария. |
|
|
Дис. ... канд. юр. наук. М., 1995. С. 14. |
|
3 |
См., например, Чермянинов Д.В. Лицензионно-разрешительная деятельность |
|
|
|
|
|
таможенных органов Российской Федерации. Дис. ... канд. юр. наук. Люберцы, |
|
|
2003; Костылева К.И. Административно-правовое регулирование лицензионно- |
|
|
разрешительной деятельности. Дис. ... канд. юр. наук. М., 2005; Шалашов В.И. |
30 |
|
Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции). Дис. ... |
|
канд. юр. наук. М., 1997. |