Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
законодательные акты Российской Федерации“», направленный на повышение требований к организаторам азартных игр, в том числе к букмекерским конторам и тотализаторам.
В свете декриминализации Федеральным законом от 07.04.2010 № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» деяний, связанных
сосуществлением предпринимательской деятельности без специального разрешения (путем внесения соответствующих изменений в статью 171 Уголовного кодекса Российской Федерации), что существенно снизило эффективность противодействия незаконному игорному бизнесу, крайне важным было принятие Федерального закона от 20.07.2011 № 250-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. Данным Федеральным законом
была установлена уголовная и административная ответственность в рассматриваемой сфере. Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен ст. 171.2 «Незаконные организация и проведение азартных игр». Согласно диспозиции ч. 1 данной статьи уголовно-наказуемой является организация и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны, либо с использованием ин- формационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи, в том числе подвижной связи, либо без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, сопряженные с извлечением дохода в крупном размере. Квалифицирующими обстоятельствами являются: совершение такого деяния с извлечением дохода в особо крупном размере; совершение деяния организованной группой.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен ст. 14.1.1 «Незаконные организация и проведение азартных игр». Часть 1 данной статьи предусматривает административную ответственность за организацию и (или) проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо
сиспользованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, а также средств связи,
1 |
РГ. 2011. 26 июля. |
131 |
|
в том числе подвижной связи. Часть 2 – за организацию и (или) проведение азартных игр без полученного в установленном порядке разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах без лицензии. В соответствии с ч. 3 ст. 14.1.1 КоАП РФ административному преследованию подлежит осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне с нарушением условий, предусмотренных разрешением, а равно осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с нарушением условий, предусмотренных лицензией. Санкция ч. 1 и 2 данной статьи предусматривает назначение административного наказания в виде штрафа с конфискацией игрового оборудования, санкция ч. 3 ст. 14.1.1 – в виде штрафа.
Вместе с тем ст. 14.1.1 КоАП РФ по неясным причинам не закрепляет повышенную ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией (понятие грубого нарушения лицензионных требований и условий определено п. 5 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах1). Хотя такой вариант представляется логичным: подобным способом сконструировано большинство лицензионных составов (ч. 3, 4 ст. 8.40; ч. 3 ст. 9.1; ч. 5 ст. 13.12; ч. 4 ст. 14.1; ч. 2 ст. 18.13; ч. 3 ст. 19.20; ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение на субъектов предпринимательства как административного штрафа, так и административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Однако отсутствие аналогичной нормы в специальной по отношению к ней статье 14.1.1 КоАП РФ, как представляется, может пре-
|
1 |
Утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.07.2007 № 451 (в ред. от |
132 |
|
|
|
28.09.2010 № 766). |
пятствовать формированию единообразной практики правоприменения.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1.1 КоАП РФ, отнесено к компетенции судей. Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях этой категории наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции) (по ч. 1 и 2 ст. 14.1.1 КоАП РФ) и должностные лица налоговых органов (по ч. 3 ст. 14.1.1 КоАП РФ). Вопросы вызывает ограничение в этой части полномочий лицензирующего органа: по общему правилу, определенному ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица всех лицензирующих органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2, 3, 4 ст. 14.1 КоАП РФ (то есть, в том числе, за безлицензионную деятельность). Однако поскольку ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах
итотализаторах без лицензии предусмотрена специальной нормой (ч. 2 ст. 14.1.1), полномочиями по составлению протоколов об этих административных правонарушениях должностные лица лицензирующего органа (ФНС России) не наделены.
Федеральным законом от 27.07.2010 № 214-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О лотереях“» более четко установлены рамки проведения стимулирующих лотерей, в том числе закреплен запрет на осуществление таких лотерей с использованием механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых для определения выигрышей, призов и (или) подарков; на включение в условия стимулирующей лотереи положений, позволяющих участникам совершать действия с использованием таких устройств; определены требования к лотерейному оборудованию; установлена его обязательная регистрация
иподтверждение соответствия требованиям, установленным техническим регламентом.
Вместе с тем изменения, внесенные в статью 9 Федерального закона от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях», запрещают проведение с помощью механических, электрических, электронных или иных технических устройств, используемых
для определения выигрышей, призов и (или) подарков, в том 133
числе в денежных и натуральных показателях, только стимулирующих лотерей, что не охватывает все виды лотерей предусмотренные законом. До настоящего времени отсутствует порядок проверки соблюдения требований к лотерейному оборудованию. Технический регламент на лотерейное оборудование Правительством Российской Федерации не принят.
Статьей 14.27 КоАП РФ установлена административная ответственность лишь за совершение отдельных видов нарушений законодательства о лотереях: проведение лотереи без полученного в установленном порядке разрешения или без направления в установленном порядке уведомления; несвоевременное перечисление целевых отчислений от лотереи, а также их направление на иные цели, чем те, которые предусмотрены законодательством о лотереях; отказ в выплате, передаче или предоставлении выигрыша, а также нарушение порядка и (или) сроков выплаты, передачи или предоставления выигрыша, предусмотренных условиями лотереи. Иные виды нарушений (с учетом внесенных в законодательство о лотереях изменений) административной ответственности не влекут. Например, не предусмотрена в настоящее время административная ответственность за нарушения условий стимулирующей лотереи. Санкция ст. 14.27 КоАП РФ не предусматривает в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения (что явно не учитывает исторического опыта), оказывая тем самым негативное влияние на возможность противодействия незаконной игорной деятельности с использованием лотерейного оборудования.
Определенная доля законодательного регулирования разрешительных правоотношений приходится на региональный уровень.
Например, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относится выдача
134 лицензий на розничную продажу алкогольной продукции,
ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий. В целях исполнения названного положения Федерального закона субъектами Российской Федерации издаются соответствующие законы1.
Необходимо отметить существенную положительную динамику в правовом регулировании этого вопроса. Ранее согласно п. 10 ст. 18 названного Федерального закона лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдавались субъектами Российской Федерации в установленном ими порядке с учетом положений настоящего Федерального закона. Неопределенность такого способа правового регулирования разрешительной деятельности приводила к необоснованному расширению дискреционных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие иных нормативных ориентиров федерального уровня применительно к регулированию лицензирования розничной продажи алкогольной продукции (вплоть до взимания лицензионных сборов) порождало неоправданно высокую степень децентрализации таких отношений. Вопрос о соответствии закону взимания введенных субъектами Российской Федерации лицензионных сборов за розничную продажу алкогольной продукции вызывал серьезные проблемы правоприменительной практики. Наличие бланкетных норм препятствовало унификации лицензионного законодательства, нивелируя провозглашение единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, на что обоснованно обращалось внимание в литературе2. Впоследствии Федеральным законом от 05.04.2010 № 41-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» эта норма была исключена. Федеральным законом
1 |
См., например: Закон г. Москвы от 20.12.2006 № 64 (ред. от 12.01.2011) |
|
|
|
«О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции»; |
|
Закон Московской области от 26.11.2005 № 248/2005-ОЗ (ред. от 18.11.2010) |
|
«О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции в Московской |
|
области» (принят постановлением Мособлдумы от 23.11.2005 № 7/159-П). |
2См.: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере
лицензирования: вопросы теории и практики. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 34. |
135 |
от 18.07.2011 № 218-ФЗ1 в Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» введены п. 3.2 и 3.3, направленные на централизацию правового регулирования в рассматриваемых отношений. Пункт 3.2 ст. 19 данного Федерального закона определяет перечень документов, представляемый заявителем в лицензирующий орган для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. В соответствии с п. 3.3 ст. 19 не допускается требовать от заявителя документы, не предусмотренные соответствующей нормой. Согласно п. 18 ст. 19 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» за предоставление лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции, продление срока действия таких лицензий и их переоформление в настоящее время уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В соответствии с пп. 94 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции уплачивается в размере 40 000 рублей за каждый год срока действия лицензии.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, с учетом непосредственной обусловленности разрешительных правоотношений наличием относительного запрета, то есть ограничения прав и свобод человека и гражданина, наиболее высокий удельный вес нормативного правового регулирования в разрешительной сфере должен априори осуществляться в форме принятия федеральных законов.
Вместе с тем, вопреки данному утверждению, необходимо отметить значительный уровень подзаконного (ве-
1Федеральный закон от 18.07.2011 № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,
|
алкогольной и спиртосодержащей продукции“ и отдельные законодательные |
|
акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона |
136 |
„Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, |
изготавливаемых на его основе“». |
домственного) нормотворчества, являющийся характерной особенностью правового регулирования разрешительной деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Ведомственное регулирование разрешительной деятельности широко распространено применительно к различным ее формам.
Так, согласно ст. 5, 14 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об охране атмосферного воздуха» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится, в том числе, установление порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух. Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Преимущественно подзаконными (ведомственными) нормативными правовыми актами регламентируется разрешительная деятельность в форме аккредитации, осуществляемая в рамках самых различных сфер правовой действительности, и не имеющая при этом единой нормативной правовой базы1.
Это утверждение справедливо для различных видов аккредитации.
Так, несмотря на правообеспечительный в целом характер аккредитации журналистов (данный институт относится к законным способам поиска и получения информации в целях дальнейшего производства и распространения ее для неограниченного круга лиц, предоставляя аккредитованным субъектам дополнительные возможности для поиска и получения информации2), Законом РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» порядок такой аккредитации
1Постановление Госстандарта РФ от 30.12.1999 № 72 «Об утверждении общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации», зарегистрировано в Минюсте РФ 07.02.2000 № 2094.
2См. Постановление Пленума Верховного Суда от 15.06.2010 № 16 (ред. от 16.09.2010)
«О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой |
137 |
информации». |
определен лишь крайне приблизительно, предполагая значительную степень усмотрения аккредитующих органов.
В отсутствие единого порядка аккредитации журналистов, устанавливаемые федеральными органами исполнительной власти правила аккредитации существенно различаются.
Например, в соответствии с Положением об аккредитации журналистов при Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации1 аккредитация может быть постоянной и временной. Постоянная аккредитация предоставляется на весь срок объявленной аккредитации. Временная аккредитация предоставляется журналистам средств массовой информации на срок, необходимый для выполнения конкретного редакционного задания, либо для замены постоянно аккредитованного журналиста в случае его болезни, отпуска, командировки.
К заявке на аккредитацию прилагаются:
1)копия свидетельства о регистрации средства массовой информации;
2)копия лицензии (для телекомпаний и радиостанций);
3)две фотографии каждого аккредитуемого журналиста на матовой основе размером 3 x 4 см.
Решение об аккредитации принимается начальником пресс-службы в недельный срок со дня поступления заявки на аккредитацию. Аккредитационное удостоверение выдается журналисту пресс-службой на основании поданной заявки и по предъявлении журналистского удостоверения.
Редакции средств массовой информации могут представить заявки на аккредитацию журналистов в пределах утвержденных квот:
1)федеральные (общероссийские) периодические печатные издания – не более 2 человек;
2)региональные периодические печатные издания – не более 2 человек;
3)региональные информационные агентства, радиокомпании (радиопрограммы), интернет-издания – не более 2 человек;
4)телекомпании (телепрограммы) – не более 4 человек.
138 |
1 |
Утверждено приказом Минкультуры России от 25.01.2006 № 33. |
|
Кроме того, при определении числа аккредитуемых журналистов от конкретного издания учитываются его тираж, территория распространения (вещания), специализация издания.
Пресс-служба имеет право отказать в постоянной аккредитации:
1)средствам массовой информации, которые по роду своей деятельности являются специализированными (рекламными, справочными, эротическими);
2)средствам массовой информации, предоставившим для оформления аккредитации ненадлежащим образом оформленные документы (заявка и приложения к заявке);
3)средствам массовой информации, представившим для оформления аккредитации документы, содержащие не соответствующие действительности сведения.
Уведомление об отказе в аккредитации вручается начальником пресс-службы представителю редакции в недельный срок со дня получения заявки с указанием причины отказа, должностного лица, принявшего решение, даты принятия решения.
Журналист может быть лишен аккредитации:
1)при увольнении из редакции (в этом случае редакция вправе аккредитовать другого журналиста);
2)при прекращении деятельности средства массовой информации;
3)в случае распространения не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство должностных лиц Минкультуры России и структурных подразделений Минкультуры России, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда.
Решение о лишении аккредитации журналиста и средства массовой информации принимает начальник пресс-службы. Решение принимается на основании оперативной информации, которая должна быть мотивированна, письменно оформлена, содержать ссылки на законодательство Российской Федерации.
В то же время согласно Правилам аккредитации журналистов средств массовой информации на освещение де-
ятельности Федеральной службы исполнения наказаний (далее – ФСИН России)1 аккредитация журналистов и пере-
1 |
Утверждены приказом ФСИН России от 29.02.2008 № 128. |
139 |
|
аккредитация иностранных журналистов проводятся ежегодно на основании поданных заявок редакциями СМИ.
Основанием для рассмотрения вопроса об аккредитации журналиста является заявка редакции СМИ, к которой прилагаются:
копии учредительных документов СМИ: свидетельства о регистрации, лицензии на вещание (для электронных СМИ – канал и сетка вещания) и устава редакции;
информационная справка по СМИ, включающая в себя следующие данные: фамилия, имя, отчество и контактные телефоны главного редактора СМИ, тираж, периодичность, тематика и (или) специализация издания, территория и способ распространения, редакционный сайт, номера рабочих телефонов и факса редакции;
три цветные фотографии (3 x 4 см) журналиста, представленного к аккредитации.
Полномочия аккредитованного российского журналиста действительны в течение календарного года. Полномочия аккредитованного зарубежного журналиста действительны в течение календарного года с учетом срока действия аккредитации, установленного МИД России.
Количество аккредитуемых журналистов от одного СМИ ограничено и согласовывается с пресс-бюро.
Решение об аккредитации журналиста принимает директор ФСИН России, при условии соблюдения СМИ настоящего порядка аккредитации. При положительном решении аккредитация выдается журналисту в течение одного месяца с момента получения заявки. Редакциям СМИ в аккредитации может быть отказано, если сведения, содержащиеся в заявке, не соответствуют действительности, а также если по роду своей деятельности СМИ является специализированным (рекламным, справочным и т.д.).
Каждый аккредитованный журналист получает аккредитационную карту установленного образца, которая подписывается заместителем директора ФСИН России и заверяется печатью с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Выдача такой карты осуществляется прессбюро при предъявлении аккредитованным журналистом служебного удостоверения или документа, удостоверяющего
140 личность.