Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
нистративной реформы представляется необходимость разграничения разрешительной деятельности как родового понятия и лицензирования как его вида).
В настоящее время диапазон мнений, высказываемых авторами по вопросу определения разрешительной системы, вообще достаточно широк.
Так, О. Олейник считает, что разрешительная система – это «особый правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов деятельности, предполагающий государственное подтверждение и определение пределов полномочий на ведение хозяйственной деятельности, государственный контроль за ней, возможность ее прекращения по особым основаниям»1. Необходимо в этой связи заметить, что рамки разрешительной системы безусловно не ограничиваются регулированием хозяйственной деятельности.
В.И. Краснов определяет разрешительную систему как систему правовых материальных и процессуальных норм и соответствующих им правоотношений, складывающихся в процессе установления и осуществления порядка производства, приобретения, использования, хранения, сбыта и перевозки строго определенных предметов и веществ, открытия и функционирования специальных предприятий и организаций, выдачу разрешений на право совершения определенных действий или предоставления определенных полномочий, надзора за точным исполнением разрешительной системы и привлечения виновных к установленной законом ответственности2.
Нередко разрешительная система в широком смысле определяется как закрепленный правовыми нормами порядок, в соответствии с которым юридические и физические лица обязаны получать у уполномоченных государственных органов разрешения (лицензии) на совершение определенных
1Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. С. 16.
2Краснов В.И. О разрешительных нормах и разрешительной системе по российскому
праву // Юридические записки. Вып. 4: Право и рынок / под ред. Е.И. Носыревой. |
31 |
Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. С. 23. |
действий, осуществление какой-либо деятельности либо на приобретение тех или иных полномочий1.
По мнению Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк, определение «разрешительная система» включает в себя материальные и процессуальные аспекты общественных отношений, возникающих при предоставлении государством лицам прав осуществлять определенные виды деятельности или совершать определенные действия, связанные с их хозяйственной и иной деятельностью2.
А.Н. Сагиндыкова, О.В. Корниенко понимают разрешительную систему как специальный правовой режим деятельности органов государства: допускающий расширение правосубъектности физических и юридических лиц при осуществлении некоторых видов деятельности; предусматривающий надзор и контроль за соблюдением установленных правил; предполагающий наступление ответственности за нарушение этих правил; вводимый в качестве социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства3.
В результате разрешительной деятельности соискатели разрешений и получившие разрешения юридические и физические лица приобретают специальный административноправовой статус.
Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» соискатель лицензии (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) для получения лицензии должен представить в лицензирующий орган заявление по установленной форме. Должностные лица лицензирующих органов проводят проверки соискателей лицензий и лицензиатов; выдают лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований (ст. 7). Соискатель лицензии и лицензиат приобретают обязанности
1См., например, Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Д.Н. Бахрах. М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 64–65.
2См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005.
3См.: Сагиндыкова А.Н., Корниенко О.В. Понятие разрешительной системы в науке
32 |
административного права // Проблемы науки конституционного и административного |
права. Сб. науч. тр. Екатеринбург, 2007. С. 140–141. |
соблюдения лицензионных требований, включающие в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности (ст. 8). На лицензиата также возлагаются обязанности персонального осуществления лицензируемого вида деятельности и переоформления лицензии в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (ч. 1 ст. 18). Кроме дополнительных обязанностей, лицензиат получает собственно разрешение на право осуществления подлежащей лицензированию деятельности, ради которого он инициировал приобретение соответствующего статуса.
Со специальным административно-правовым статусом связано и расширение административной деликтоспособности лицензиата (а в некоторых случаях и соискателя лицензии). Так, согласно ч. 7 ст. 14 данного Федерального закона негативным последствием выявления в рамках предварительного лицензионного контроля наличия в представленных соискателем лицензии, заявлении и (или) документах недостоверной или искаженной информации; несоответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям; либо установление факта представления заявления о предоставлении лицензии на деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности, является отказ в предоставлении лицензии.
В некоторых случаях административная ответственность установлена законом даже за совершение такого рода деяний соискателем лицензии. Так, осуществление внешнеэко- 33
номических операций с товарами, информацией, работами, услугами либо результатами интеллектуальной деятельности (правами на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов и в отношении которых установлен экспортный контроль,
сиспользованием лицензии, полученной незаконно, либо
спредставлением документов, содержащих недостоверные сведения, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.20 КоАП РФ.
Анализ нормативного правового регулирования разрешительной системы позволяет заключить, что целью ее применения является, в первую очередь, обеспечение безопасности. С такой точкой зрения соглашаются большинство авторов. Так, например, по мнению К.С. Бельского, применяемые в рамках разрешительной системы методы имеют своим на-
значением обеспечение безопасности личности, общества и государства1. Ю.К. Валяев называет целью разрешения обеспечение общественной безопасности и правопорядка в целом2. Д.Н. Бахрах высказал суждение о том, что целью разрешительной системы является обеспечение общественной безопасности, справедливого распределения общественных фондов и правопорядка в целом3. Заслуживает внимания точка зрения Д.В. Шохина о том, что целью использования разрешительной системы является национальная безопасность (обеспечение которой включает различные виды безопасности: экономическую, продовольственную, экологическую, информационную, общественную, государственную)4. А.И. Стахов называет разрешительные меры обеспечения безопасности (выдачу технико-правовых лицензий и разрешений) в числе мер административно-публичного обеспечения безопасности,
1См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М.: Дело и сервис, 2004.С. 685–687.
2См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 108.
3См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 45–46.
4См.: Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестник
34 |
Московского университета. Сер. 11. Право. 2010. № 6. С. 63–64. |
наряду с удостоверительными, согласительными и регистрационными мерами1.
Для науки удачным в целом представляется определение разрешительной системы как урегулированной правом совокупности общественных отношений между субъектами административной власти и гражданами (организациями), возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью (совершение действий) и последующим надзором за соблюдением правил и условий ее осуществления2. Хотя необходимо, как представляется, упомянуть, что надзорные мероприятия могут быть и предварительными (например, в отношении соискателя лицензии).
Таким образом, обобщая практику нормативного регулирования и высказанные в литературе точки зрения, представляется возможным резюмировать, что разрешительная система – это урегулированная административно-право- выми нормами совокупность общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами, с одной стороны, физическими и юридическими лицами – с другой, возникающих при предоставлении разрешений на осуществление деятельности (совершение действий) и надзоре за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Особенности разрешительной системы
1. Относительный запрет, установленный ограничительными нормами, закрепленный прямо или косвенно3 (когда
осуществление определенной деятельности или выполнение
1См.: Стахов А.И. Меры административно-публичного обеспечения безопасности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 9. С. 25–29.
2См., например, Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2007. С. 451–452.
3См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные
проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности |
|
в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Материалы |
|
международной дистанционной научно-практической конференции. В 2-х т. М.: Изд-во |
35 |
Акад. экон. безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. Т. 1. С. 146. |
действий запрещено без получения соответствующего разрешения).
Например, согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «О безопасности дорожного движения» допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, за исключением транспортных средств, участвующих в международном движении или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок не более шести месяцев, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов. Регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, запреща-
ется.
2. Целенаправленный характер; непрерывность и цикличность; корреляция субъекта и объекта; правовое пространство, в котором осуществляется разрешительная деятельность (особенности, присущие ей как элементу госу-
дарственного управления)1.
Принципами организации управленческого воздействия, в свою очередь, являются: ограничение государственного вмешательства в деятельность социальных институтов; демонополизация профессиональной деятельности; заинтересованность граждан в выполнении административных условий разрешаемой деятельности; координация государства и граждан при реализации программ управления; специализация управленческого воздействия; профессиональная компетентность2.
Поскольку отношения, возникающие в ходе реализации разрешительной системы, являются управленческими, стороны их юридически неравноправны. Приоритет в принятии решений здесь принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями органам исполнительной
1См.: Правовое обеспечение промышленности: Научно-практическое пособие / О.А. Акопян, В.А. Витушкин, Н.И. Карпова и др. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 180–181, 199.
2См.: Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. Дис. ... канд. юр.
36 |
наук. Екатеринбург, 1995. С. 19–21 |
власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Инициатива возникновения разрешительных правоотношений, напротив, лежит в плоскости волеизъявления невластных субъектов, представляя собой юридический факт, связанный с подачей заинтересованным лицом соответствующего заявления. При этом заинтересованные в получении разрешения физические и юридические лица субъектам функциональной власти орга-
низационно не подчинены.
3. Нацеленность разрешительной системы на обеспечение безопасности личности, общества и государства.
Посредством разрешительной деятельности из определенного круга общественных отношений исключаются субъекты и предметы (орудия производства, вещества и т.п.), не соответствующие установленным требованиям безопас-
ности.
4. Результат разрешительных правоотношений в виде принятия индивидуального управомочивающего акта – акта
разрешения на осуществление деятельности (совершение действия), являющегося юридическим фактом, порождающим, изменяющим либо прекращающим правоотношения различной правовой природы (административные, граждан-
ские, трудовые и т.п.)1.
5. Возникновение административно-правового режима
(который можно отнести к легализующим режимам2) в результате действия разрешительной системы.
Данный режим характеризует специальный администра- тивно-правовой статус соискателя разрешения и субъекта,
получившего разрешение.
6. Административный надзор за осуществлением разрешенной деятельности.
Неотъемлемой особенностью разрешительной системы является сохранение административно-надзорных отношений между властными и невластным субъектами в течение всего срока действия разрешения.
1См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 108.
2См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.
С. 325–327; 340–351. |
37 |
7. Применение мер административного принуждения (в том числе приостановление действия или аннулирование разрешения) в случае нарушения правил разрешительной системы.
Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного
производства. Согласно сложившемуся мнению, разреши-
тельное производство представляет собой отдельный вид производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (пре-
доставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение оперативных санкций
к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.)1.
Исследователи выделяют различные стадии разрешительного производства.
К.С. Бельский схематично выделяет в разрешительном производстве следующие стадии: возбуждение разрешительного дела; рассмотрение документов и принятие решения по делу; сообщение о принятом решении и обеспечение условий для его исполнения; надзор за соблюдением установленных требований и условий, применение мер административного принуждения2.
Думается, вряд ли обоснованным будет выделение в качестве самостоятельной стадии сообщения заинтересованному лицу о принятом решении и обеспечения условий для исполнения решения с учетом вспомогательно-обеспечительного характера этих действий.
Д.Н. Бахрах, наряду с основными стадиями (предварительная; сбор и анализ информации; принятие решения; его исполнение; надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий), называет и три факультативные стадии разрешительного производства: аттестация, аккредитация разрешенной деятельности; переоформление, продление разрешений; применение мер
1Процедура (от лат. procedere) – это официально установленный порядок действий. Словарь иностранных слов / Отв. редакторы В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М.: Рус. яз. – Медиа, 2003. С. 547.
38 |
2 |
См.: Бельский К.С. Указ. соч. С. 689. |
|
принуждения, прекращение действия правонаделительных актов1.
Ю.Н. Мильшин более детализированно представляет структуру разрешительного производства, выделяя в его рамках производство по выдаче разрешений, рассмотрению дела по существу (проверка документов с точки зрения их содержания и оценка знаний соискателя; вынесение решения; исполнение принятого решения); контрольное производство. В качестве факультативной стадии производства им обозначается пересмотр принятых решений2. Такой «укрупненный» анализ структуры разрешительного производства представляется заслуживающим внимания, учитывая единство целей осуществляемой процессуальной деятельности в рамках каждой стадии.
Вместе с тем существует и другая точка зрения, согласно которой лицензионно-разрешительный орган, выдавший лицензию или разрешение, вправе контролировать соблюдение установленных законодательством правил осуществления лицензируемых видов деятельности или совершения разрешенного действия. Однако такая контрольная деятельность осуществляется уже в рамках административно-надзорного, а не лицензионно-разрешительного производства3.
Разрешительное производство состоит из конкретных административных (разрешительных) процедур.
Необходимо отметить, что понятие, определение и содержание административной процедуры как таковой, вопросы соотношения ее с иными видами деятельности, обозначения места разрешительных процедур в системе административных процедур являются дискуссионными в науке административного права. Единственным бесспорным моментом на сегодняшний день является характеристика администра-
1См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в Российской Федерации. М., 2008. Т. 1. С. 150–151.
2 См.: Мильшин Ю.Н. Разрешительное производство как самостоятельный вид производства в структуре административного процесса / Актуальные проблемы административного законодательства. Сб. науч. статей. Саратов, 2009. С. 109–111.
3См.: Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации. Дис. ... д-ра юр. наук. М., 2001. С.141; Беркутова О.С. Административнопроцедурные производства в сфере исполнительной власти. Дис. ... канд. юр. наук. М.,
2005. С. 70. |
39 |
тивной процедуры в качестве разновидности правовой (юридической) процедуры1. Разрешительные процедуры, как правило, рассматриваются исследователями в числе административных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти2 в рамках внешнеуправленческой деятельности3.
Разрешительные процедуры обладают определенными особенностями (сообразно особенностям разрешительной системы).
О.В. Немченко, например, справедливо указывает, что лицензионная процедура есть система актов поведения, объединенных достижением конкретного правового результата, принадлежащим сфере правоприменения; обязательным субъектом лицензионно-процедурного правоотношения выступает орган публичной власти; лицензионная процедура является первичным элементом управленческой деятельности; ей присущ признак стадиальности (последовательность реализации, при которой начало последующей процедуры обусловлено правовым результатом предыдущей)4.
Регламентация разрешительных процедур, осуществляемых органами исполнительной власти, производится на федеральном уровне в основном в форме: законодательных актов; подзаконных нормативных правовых актов (например, Положения о лицензировании отдельных видов деятельности). В настоящее время административный регламент является основным документом, регулирующим порядок испол-
1 См. об этом Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.
2См., например: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 53; Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно-разрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. № 4. 2007.С. 71.
3 См.: Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти. Дис. ... канд. юр. наук. М., 2005 С. 38; Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации. Дис. ... д-ра юр. наук. М., 2001. С. 102–113.
4См.: Немченко О.В. Лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством
40 |
российских граждан за пределами Российской Федерации, как административная |
процедура // Адвокат. 2010. № 11. С. 29–36. |