Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
тически регламентируется не только «расположение» помещений, специально предназначенных для розничной продажи продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера (например, путем установления допустимого расстояния от них до отдельных объектов), на необходимость чего недвусмысленно указывает ст. 37 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации», но и характеристика этих помещений1, а также дислокация объектов торговли, конкретные торговые точки, где розничная продажа такой продукции разрешена2. Как видно, пробельная правовая регламентация рассматриваемых отношений федеральным законодательством не только не позволяет решить в полной мере задачи ограждения граждан от столкновения с «агрессивным» коммерческим оборотом продукции эротического характера3, но и способствует реализации органами местного самоуправления не предусмотренной федеральным законодательством разрешительной деятельности.
1Например, постановлением администрации муниципального образования Всеволожский муниципальный район Ленинградской области от 27.10.2008 № 3067 «О распространении продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера» установлено, что розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в специально предназначенных для этого помещениях, расположенных в объектах стационарной торговой сети, имеющих торговые залы и осуществляющих продажу продукции эротического характера. Постановлением мэра города Архангельска от 14.10.2008 № 168 «О розничной продаже продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера» (в ред. от 09.12.2010) установлено, что розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается в магазинах, специализирующихся на продаже продукции эротического характера, расположенных в стационарных торговых объектах, имеющих обособленные торговые залы и отдельный вход (за исключением магазинов, расположенных в зданиях образовательных, медицинских, спортивных, культурных и религиозных организаций).
2См., например, Перечень специализированных помещений, в которых разрешается розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, на территории муниципального образования «Северодвинск», утв. постановлением мэра Северодвинска от 29.09.2008 № 196. Дислокация объектов розничной торговли, расположенных на территории Уссурийского городского округа, в которых разрешается розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, утв. постановлением главы Уссурийского городского округа от 13.10.2008 № 1256.
3См. об этом Бастрыкин А. На защите прав несовершеннолетних // Законность. 2009.
№ 9. С. 3–7. |
201 |
Разрешительный характер имеет осуществляемый органами местного самоуправления перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение.
Всоответствии со ст. 23 Жилищного кодекса Российской Федерации для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение собственник соответствующего помещения или уполномоченное им лицо представляет в орган, осуществляющий перевод помещений:
1) заявление о переводе помещения;
2) правоустанавливающие документы на переводимое помещение;
3) план переводимого помещения с его техническим описанием (либо технический паспорт);
4) поэтажный план дома, в котором находится переводимое помещение;
5) подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переводимого помещения (в случае необходимости).
Орган, осуществляющий перевод помещений, не вправе требовать представление других документов. Решение о переводе или об отказе в переводе помещения принимается по результатам рассмотрения заявления и иных документов не позднее чем через сорок пять дней со дня представления указанных документов в данный орган.
Впереводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение может быть отказано в случае:
1) непредставления указанных документов;
2) представления документов в ненадлежащий орган;
3) несоблюдения предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации условий перевода помещения;
4) несоответствия проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства.
Как видно, условия предоставления уведомления о переводе жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое)1 имеют признаки разрешительной деятельности.
1 Постановление Правительства РФ от 10.08.2005 № 502 «Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое
202 |
(жилое) помещение». |
В соответствии с п. 15 ст. 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.
На основании п. 6 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном регламентом, утвержденным соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не предусмотрено федеральным законом.
На современном этапе разрешительная деятельность осуществляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества. Разрешительными полномочиями в той или иной степени наделены все органы исполнительной власти на различных ее уровнях.
Вместе с тем существующая система разрешительного регулирования требует серьезного пересмотра с позиции выявления исчерпывающего перечня используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления разрешений (в том числе промежуточных).1
1Об этом совершенно обоснованно говорится в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы. Для составления таких перечней необходимо учитывать как региональный, так и зарубежный опыт. Например, Перечень органов исполнительной власти, уполномоченных на выдачу разрешений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (с определением предметов разрешительной деятельности) составлен в г. Москве (приложение 4 к постановлению правительства Москвы от 17.02.2009 № 104-ПП «О дальнейших мерах по снижению административных барьеров
для субъектов малого и среднего предпринимательства на территории города Москвы» (ред. от 16.06.2011). Аналогичные примеры имеются в зарубежной нормотворческой практике. Так, в Грузии исчерпывающий перечень существующих лицензий и разрешений содержится в одном законе. Введение новых разрешений и лицензий
другими нормативными правовыми актами не допускается. При этом в результате |
|
проведенных реформ произошло масштабное сокращение количества лицензий (с 300 |
|
до 86) и разрешений (с 600 до 50). См. Буракова Л.А. Почему у Грузии получилось. М.: |
203 |
ООО «Юнайтед Пресс», 2011. С. 225. |
СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Качество реализации государством в лице органов исполнительной власти разрешительной политики, направленной на обеспечение безопасности личности, общества и государства, способно оказывать непосредственное влияние на состояние законности. На тесную связь разрешительной деятельности и обеспечения безопасности указывают программные акты высших органов государственной власти. Например, п. 77 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1 предусмотрена необходимость обеспечения эффективности государственно-правового регулирования в области стандартизации, лицензирования, сертификации медицинских услуг, аккредитации медицинских и фармацевтических учреждений для противодействия угрозам в сфере здравоохранения и здоровья нации.
Несовершенство деятельности по оказанию услуг населению в системе государственной и муниципальной службы оказывает негативное влияние на уровень формирования правовой культуры и позитивного типа правосознания и поведения населения. В свою очередь правовой нигилизм граждан является серьезной проблемой обеспечения реализации принципов верховенства права2.
О недостатках работы механизма государственного регулирования отдельных видов деятельности (в том числе посредством реализации разрешительного метода), нарушениях законов в процессе оказания государственных услуг в насто-
1Утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
2Пункты10, 12 Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития
204 |
правовой грамотности и правосознания граждан, утв. Президентом РФ 04.05.11. |
ящее время свидетельствуют данные правоприменительной практики, статистики, социологических опросов.
Практика Европейского суда по правам человека выявляет нарушения международных норм в ходе реализации полномочий органов исполнительной власти по рассмотрению уведомлений о проведении публичных мероприятий и их запрету; государственной регистрации общественных и религиозных объединений в России1.
Как выяснили социологи ВЦИОМа, больше всего нареканий со стороны предпринимателей вызывает работа Федеральной налоговой службы. Несмотря на попытки власти ограничить произвол в налоговом администрировании, 65% опрошенных заявили, что деятельность данного органа исполнительной власти создает помехи для бизнеса. На противопожарную службу пришлось 50% претензий. На третьем месте –
органы местного самоуправления (42%)2. |
|
|
В очередном ежегодном рейтинге |
Всемирного |
банка |
Doing Business, оценивающем качество делового |
климата |
|
в 183 странах3, Россия переместилась с 116-го на 123-е место. При этом крайне негативные оценки получило качество разрешительной деятельности в строительстве. В этой части Россия, как и год назад, заняла 182-е место из 183. В процессе строительства у нас нужно получить 53 согласования и разрешения (в Дании, Новой Зеландии, Швеции, Грузии – всего 6–10), на это нужно 540 дней (в Сингапуре, Корее, США, ОАЭ – 1–2 месяца) и заплатить сумму, более чем в 4000 раз превосходящую годовой подушевой доход (в лучших странах – в 5–10 раз). А в Гонконге в рамках программы «Регулятор, будь умным»,
1Постановление Европейского cуда по правам человека от 21.10.2010 (вынесено I Секцией) Алексеев против России (Alekseyev v. Russia) (№ 4916/07, 25924/08 и 14599/09) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2011. № 4; Постановление Европейского суда по правам человека от 10.06.2010 (вынесено I Секцией) Свидетели Иеговы в Москве против России (Jehovah’s Witnesses of Moscow v. Russia) (№ 302/02) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2011. № 1; Постановление Европейского суда по правам человека от 01.10.2009 (вынесено I Секцией) дело «Кимля и другие (kimlya and others) против Российской Федерации» (№ 76836/01, 32782/03) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2010. № 4.
2Профиль. 2010. 19 июля. С. 24.
3Речь идет об изменениях, произошедших с июня 2009-го по июнь 2010-го. Оценивается 9 индикаторов: легкость процедур открытия и закрытия бизнеса, уплаты налогов,
получения кредитов, регистрации собственности, получения разрешений на |
205 |
строительство. |
объединили восемь разрешительных процедур, выполнявшихся разными службами, в одну1.
Проведенный Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации опрос по проблемам осуществления разрешительных полномочий органами власти2 позволяет считать нарушения законов в сфере осуществления разрешительных полномочий органами власти распространенными (так ответили 71,8% опрошенных). При этом по мнению 41,6% опрошенных за последние 3-5 лет количество нарушений осталось на прежнем уровне (31,0% отметили, что количество нарушений увеличилось; 23,1% – что уменьшилось). Необходимо отметить различия позиций экспертов по поводу выявляемой части нарушений законов при осуществлении разрешительных полномочий органами власти:
–«все» ответили лишь 1,2% опрошенных;
–«меньшая часть» – 54,5%;
–«большая часть» – 40,8%.
К наиболее распространенным видам нарушений законов
всфере осуществления разрешительных полномочий органами власти опрошенные отнесли (по мере убывания)3:
– истребование дополнительной, не предусмотренной законодательством документации 466 (47,9%);
– нарушение сроков предоставления разрешений 395 (40,6%);
– необоснованный отказ в предоставлении разрешения 269 (27,6%);
– бездействие, неиспользование всех предусмотренных законодательством мер к правонарушителям 280 (28,8%);
– предоставление разрешений в отсутствие предусмотренной законодательством документации 264 (27,1%);
– нарушения при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях 151 (15,5%);
– взимание не предусмотренной законодательством платы 120 (12,3%).
По мнению опрошенных, нарушения законов наиболее часто допускаются на стадии рассмотрения материалов, принятия решения (69,4%).
1 URL: http://www.forbes.ru/ekonomika-opinion/vlast/59331-orientiry-dlya-reform- provodimyh-pravitelstvom
|
2 |
Параметры опроса см. выше. |
|
|
|
206 |
3 |
Можно было отметить несколько вариантов ответа. |
|
При этом в числе факторов, способствующих нарушениям законов в сфере осуществления разрешительных полномочий органами власти, отмечено:
–несовершенство законодательства (58,6%);
–проявления коррупции (57,3%);
–недостатки в деятельности правоохранительных органов (18,7%);
–недостатки прокурорского надзора (4,4%). Показательным в рассматриваемом контексте является
состояние законности в сфере лицензирования.
О состоянии законности в этой сфере можно судить по количеству выявляемых органами прокуратуры правонарушений. В 2010 году по данным прокурорской статистики продолжилась долговременная тенденция роста правонарушений в сфере лицензирования: прокурорами выявлено 40 463 нарушения законодательства о лицензировании; внесено 5788 представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 5067 лиц; в суды общей юрисдикции и арбитражные суды направлено 8608 исков (заявлений); объявлено 1149 предостережений о недопустимости нарушений законов; по материалам, направленным прокурорами для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено 145 уголовных дел.
Широкое распространение имеет совершение административных правонарушений в сфере лицензирования. Только по вынесенным прокурорами постановлениям (направленным в арбитражные суды заявлениям) органами административной юрисдикции и судьями в 2010 году привлечено к административной ответственности 9343 лица1.
Правоприменительная практика свидетельствует о многочисленных нарушениях законодательства, допускаемых органами исполнительной власти в ходе реализации лицензионных процедур.
По-прежнему в деятельности лицензирующих органов допускаются такие нарушения законов, как:
– отказ в рассмотрении документов соискателей лицензии, введение законодательно не предусмотренной процедуры «предварительного рассмотрения документов»;
1 |
Статистический отчет «О работе прокурора» по форме П за 2010 год (форма утв. |
|
|
207 |
|
|
приказом Генерального прокурора РФ от 19.06.2008 № 112). |
–выдача лицензий органом (должностным лицом), не наделенным соответствующей компетенцией;
–выдача лицензий в отсутствие установленной документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя лицензионным требованиям;
–несоблюдение срока принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) лицензии;
–неуведомление (несвоевременное уведомление) соискателя лицензии о предоставлении лицензии (отказе в предоставлении);
–направление соискателю лицензии немотивированного уведомления об отказе в предоставлении лицензии;
–выдача лицензий со сроком действия менее законодательно установленного (без учета волеизъявления соискателя лицензии) (в тех случаях, когда законодательно не установлено бессрочное действие лицензии);
–отказ в предоставлении лицензий соискателю, отвечающему лицензионным требованиям (по непредусмотренным федеральным законодательством основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения процедуры лицензирования;
–установление дополнительных, не предусмотренных федеральным законодательством лицензионных требований
иусловий (а значит, ограничений предпринимательской деятельности);
–отказ в продлении срока действия лицензии, ее переоформлении по непредусмотренным федеральным законодательством основаниям;
–истребование для переоформления лицензии и продления срока ее действия документов, необходимых для предоставления лицензии, в тех случаях, когда законодательством это не предусмотрено;
–нарушение срока рассмотрения заявлений лицензиатов о продлении действия лицензии, ее переоформлении;
–нарушение порядка исчисления и взимания государственной пошлины за предоставление лицензий; взимание не предусмотренной законодательством платы при осуществлении лицензирования;
–несоответствие содержания подтверждающего наличие лицензии документа и решения о предоставлении лицензии
208 установленным законом требованиям;
–нарушения порядка формирования и ведения реестров лицензий;
–отсутствие надлежащего учета нарушений лицензионных требований и условий (что препятствует эффективному осуществлению лицензионного контроля);
–приостановление действия лицензии с нарушением предусмотренного законодательством порядка;
–аннулирование лицензий во внесудебном порядке (если законодательством такая возможность не предусмотрена);
–непринятие мер по приостановлению действия, аннулированию лицензий при наличии к тому оснований;
–дифференциация ответственности в зависимости от организационно-правовой формы субъектов предпринимательства (места деятельности, срока работы на рынке, контрагентов по сделкам и т.п.). Фактически подобные дискриминационные меры нацелены на создание преимущественного положения на рынке отдельным лицензиатам;
–применение в ходе лицензирования не предусмотренных законом мер воздействия к лицензиатам;
–неиспользование (недостаточное, избирательное использование) полномочий по привлечению недобросовестных
субъектов предпринимательства к административной ответственности1;
–передача государственных полномочий по лицензированию органам местного самоуправления, хозяйствующим
1 Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в ЦФО в 2011 г. выявило нарушения законов в деятельности Верхне-Донского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. В ходе проверки установлено, что инспектора управления в случае выявления нарушений закона в сфере промышленной безопасности при размещении и эксплуатации газовых заправочных станций не всегда принимали меры к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ (диспозиция которой устанавливает административную ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов). В случае возбуждения дел об административном правонарушении нередко допускались факты неправомерной квалификации действий виновных лиц, занижения размера штрафов. Выявлены также случаи избирательного подхода при привлечении виновных к административной ответственности. По результатам проверки руководителю управления заместителем Генерального прокурора Российской Федерации внесено
представление об устранении нарушений закона. |
Представление рассмотрено, |
к дисциплинарной ответственности привлечено пять должностных лиц. URL: /http:// |
|
www.genproc.gov.ru/news/news-74187. |
209 |
субъектам с нарушением требований федерального законодательства1.
Органами исполнительной власти не соблюдаются требования законодательства при предоставлении соискателям лицензии необходимых для ее получения заключений (т.е. фактически «промежуточных разрешений»).
Так, в силу п. 2 ст. 40 Федерального закона от 30.03.1999
№52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам имущества (зданий, помещений и т.п.), которое предполагается использовать для осуществления: медицинской и фармацевтической деятельности, образовательной деятельности; деятельности в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами; деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV класса опасности.
Согласно п. 3.2 ст. 19 Федерального закона от 22.11.1995
№171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» необходимым условием для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции является представление санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии стационарных торговых объектов и складских помещений заявителя санитарно-эпидемиологиче- ским требованиям.
Практика показывает, что положительные заключения соискателям лицензии нередко выдаются под условием совершения каких-либо действий (приведения в соответствие с нормативами определенных объектов), с использованием отрицательных результатов испытаний. Подобные недостатки допускались большинством контролирующих органов. Например, органами вневедомственной охраны вместо заключений об оснащении организаций, осуществляющих в городах розничную продажу алкогольной продукции, охранной
1См. подробнее: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства
210 |
в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М.: Юриспруденция, 2010. |