Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
Решение об аннулировании аккредитации журналиста принимает директор ФСИН России по ходатайству начальника пресс-бюро. Журналист лишается аккредитации в случаях:
прекращения деятельности СМИ, которое он представляет;
увольнения из редакции СМИ, от которого он был аккредитован;
распространения им или редакцией СМИ не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство служащих и работников ФСИН России и наносящих ущерб деятельности ФСИН России, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда;
принятия главным редактором СМИ решения об отстранении журналиста от освещения деятельности ФСИН России и (или) его замены на другого журналиста;
нарушения журналистом иных пунктов настоящих Правил.
Несложно заметить, что даже в двух приведенных случаях правила аккредитации журналистов, установленные федеральными органами исполнительной власти, различаются по видам аккредитации, ее срокам, условиям (включая перечень предоставляемых документов), полномочиям принимающих решение об аккредитации должностных лиц. Отсутствует и единство терминологии (используется как термин «лишение» аккредитации, так и ее «аннулирование»).
Такая ситуация зачастую является предпосылкой ущемления прав заинтересованных лиц (прежде всего, прав журналистов на доступ к информации), возложения на них дополнительных обязанностей и, по справедливому мнению исследователей, требует корректировки Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», его детализации в части установления единой процедуры аккредитации (в том числе сроков, полномочий аккредитующих органов, регламентации вопросов выделения ими квот для средств массовой информации, критериев такого квотирования)1.
1См., например, Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право
и экономика. № 1. 2004; Васильев А.Н., Дмитриева Е.А. Некоторые особенности |
|
правоприменительной практики Закона Российской Федерации «О средствах массовой |
141 |
информации» // Правовые вопросы связи. 2009. № 2. С. 17–19. |
Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 15.06.2010 № 16 (ред. от 16.09.2010) «О практике применения судами Закона Российской Федерации „О средствах массовой информации“», в правилах аккредитации, установленных органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, не могут быть предусмотрены иные по сравнению с федеральными законами способы ограничения прав и свобод аккредитованных журналистов (например, в виде приостановления аккредитации журналистов) и условия для их применения, а также не могут быть установлены дополнительные, по отношению к ст. 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», основания для отказа в аккредитации журналистов или для лишения их аккредитации. Следует учитывать, что в случае прекращения деятельности средства массовой информации аккредитация журналиста также прекращается, поскольку в силу части 1 названной статьи право на аккредитацию журналистов напрямую зависит от того, осуществляет ли деятельность редакция средства массовой информации.
Совершенно справедливым в приведенной ситуации решением явилось создание Указом Президента Российской Федерации от 24.01.2011 № 86 единого федерального органа исполнительной власти – Федеральной службы по аккредитации, с возложением на нее функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц.
2. Существует целый ряд международных правовых актов, регламентирующих осуществление разрешительной деятельности на межгосударственном уровне, прежде всего, в сфере внешнеторговой деятельности1.
Вместе с тем основной объем правового регулирования данных отношений, конечно, приходится на долю внутригосу-
1См. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17); Решение № 687 Комиссии
|
Таможенного союза «О Положении о едином порядке контроля таможенными |
|
органами ввоза на таможенную территорию Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС |
142 |
и вывоза с этой территории лицензируемых товаров» (принято в г. Москве 22.06.2011) |
и т.п. |
дарственных правовых актов: Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; органов местного самоуправления и локальных правовых актов.
Одним из наиболее острых сегодня моментов, касающихся правового регулирования отношений в сфере разрешительной деятельности на различных уровнях публичной власти, является разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессу- альное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем решение вопроса о разграничении предметов ведения в сфере разрешительной деятельности безусловно не исчерпывается этим аспектом.
Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511(ред. от 28.06.2005) «О классификаторе правовых актов» лицензирование отдельных видов деятельности (020.030.070) отнесено к разделу 020.000.000 «Основы государственного управления» (подраздел 020.030.000 «Общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-полити- ческого строительства»). Указание на определение предмета ведения по этому общему направлению Конституция Российской Федерации не содержит (хотя некоторыми авторами сам факт отнесения вопросов лицензирования отдельных видов деятельности к основам государственного управления Классификатором правовых актов рассматривается в качестве нормативного подтверждения приоритетной роли административного права в регулировании лицензионных отношений1). Между тем, помимо лицензирования отдельных видов деятельности, данный подраздел включает следующие вопросы:
020.030.030 Государственные нужды. Государственный заказ
020.030.040 Антимонопольное законодательство 020.030.050 Государственный материальный резерв
1См.: Юрьева Ю.С. О правовой природе института лицензирования // Административное
право и процесс. 2008. № 1. |
143 |
020.030.060 Качество продукции. Стандартизация. Сертификация. Маркировка
020.030.080 Метрология. Пробирное дело 020.030.090 Учет. Отчетность. Статистика 020.030.100 Цены и ценообразование.
Вместе с тем в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; основы ценовой политики; стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; официальный статистический и бухгалтерский учет отнесены к ведению Российской Федерации. Федеральное регулирование осуществляется и в сфере антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов: в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 01.03.2011) «О защите конкуренции» антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов; согласно ст. 2 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодательство Российской Федерации о размещении заказов состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов.
Представляется, что определение перечня лицензируемых видов деятельности, непосредственно обусловливающее объем правоспособности субъектов предпринимательства, относится к предмету ведения гражданского законодательства, являющегося в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросом исключительной компетенции Российской Федерации1. С другой стороны, процесс лицензирования, вопросы формирования и функционирования лицензирующих органов в силу своего административно-правового содержания входят в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации).
1Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда
|
РФ от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой |
|
Гражданского кодекса Российской Федерации» // РГ. 1996. 13 авг.; Постановление |
144 |
Президиума Верховного Суда РФ от 05.02.1997 // Бюллетень Верховного Суда РФ. |
1997. № 5. |
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»1.
В тех случаях, когда субъект Российской Федерации принял нормативный правовой акт по вопросам, вытекающим из отношений, связанных с лицензированием отдельных видов деятельности, в нарушение своей компетенции либо с нарушением федерального закона или когда такое правовое регулирование относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации), применяется федеральный закон2.
Более того, в настоящее время установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом, а также установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации относится к основным принципам осуществления лицензирования (ст. 4 Федерального закона № 99-ФЗ).
Кроме того, подраздел 020.040.000 «Административно-пра- вовые режимы» раздела 020.000.000 «Основы государственного управления» Классификатора правовых актов включает вопросы:
020.040.010 Пограничный режим 020.040.020 Режим военного положения
020.040.030 Режим чрезвычайного положения 020.040.040 Режим чрезвычайных ситуаций 020.040.050 Таможенный режим 020.040.060 Паспортный и визовый режимы
1Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 13).
2 |
Пункт 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.11.2004 № 23 «О судебной |
|
|
|
|
|
практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) |
145 |
|
денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем». |
020.040.070 Иные разрешительные и регистрационные режимы.
Очевидно, что многие из перечисленных вопросов также имеют непосредственное отношение к сфере федерального регулирования (например, ст. 56, 87, п. «м», «н» ст. 71 Конституции Российской Федерации), что не позволяет сделать общий вывод о предметной принадлежности разрешительных режимов.
Нельзя упускать из виду и тот факт, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Справедливыми в этой связи представляются точки зрения авторов, указывающих на то, что при определении подведомственности вопросов, связанных с разрешениями, необходимо учитывать, прежде всего, положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что ограничения прав и свобод (а введение разрешительного режима является, по сути, одним из них) возможны исключительно федеральным законом. Таким образом, правовое регулирование разрешений должно быть отнесено к ведению Российской Федерации и подлежит осуществлению федеральными законами1.
Хотя в литературе высказываются и иные мнения. Например, Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк, указывая на пу- блично-правовой характер отношений, возникающих при применении административно-правовых режимов, делают вывод о том, что такие режимы, применяемые в качестве регуляторов экономических отношений, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому субъекты Российской Федерации вправе при установлении общих основ на федеральном уровне принимать развивающие, конкретизирующие или детализирующие нормы о применении административно-правовых режимов2.
Вопросы возникают и при разграничении предметов ведения и полномочий применительно к конкретным видам деятельности, подлежащим разрешительному регулированию,
1См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России. С. 47.
2См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах.
146 |
М.: Юстицинформ, 2005. |
регламентации передачи этих полномочий с одного уровня публичной власти на другой. Так, например, некоторые полномочия по лицензированию, осуществляемому субъектами Российской Федерации в соответствии с перечнем, установленным Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 (ред. от 23.06.2011) «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» федеральными законами субъектам Российской Федерации не переданы (имеется в виду лицензирование заготовки, переработки и реализации лома цветных или черных металлов), что явно противоречит ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Основания осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не переданных на региональный уровень разрешительных полномочий в этом случае не ясны, что вызывает обоснованную критику исследователей1.
Отсутствие необходимой четкости в разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов применительно к вопросу разрешительной деятельности создает предпосылки для превышения пределов своей компетенции субъектами Российской Федерации, неправомерного вторжения их в сферу федерального ведения.
Определенный интерес в этой связи представляет Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.06.2010 № 16-П по делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» в связи жалобой граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и других. Конституционный Суд Российской Федерации признал статьи названного закона не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку закрепленный ими специ-
1См., например: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М., |
|
2006; Мадьярова А.В. Принципы и критерии определения государственных полномочий, |
|
которые могут передаваться органам местного самоуправления // Подготовлена для |
147 |
системы КонсультантПлюс, 2006. |
альный разрешительный порядок осуществления перевозок таксомоторами индивидуального пользования, исключающий возможность занятия данным видом предпринимательской деятельности для лиц, не имеющих удостоверения соответствия и карточки соответствия, по сути, означал введение не предусмотренного федеральным законом ограничения права на свободу предпринимательской деятельности. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, такой порядок допуска к осуществлению перевозок таксомоторами индивидуального пользования содержательно имеет черты лицензирования, которому согласно пп. 62 п. 1 ст. 17 Федерального закона № 128-ФЗ в действующей в настоящее время редакции подлежат лишь перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).
Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71, п. «в», «ж», «о»), а защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное законодательство – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. «б», «д», «к» ч. 1); осуществление охраны общественного порядка органами местного самоуправления относится
квопросам местного значения (ст. 132, ч. 1). Из приведенных положений Конституции Российской Федерации вытекает, что по предметам совместного ведения применительно
ксфере транспортного обслуживания населения субъекты Российской Федерации принимают соответствующие нор-
мативные акты административно-правового характера, а также осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные функции. Наряду с Российской Федерацией
148 субъекты Российской Федерации вправе принимать законы,
направленные на обеспечение общественной безопасности в сфере перевозок населения, включая перевозки таксомоторами индивидуального пользования, однако, защищая права одних лиц (пассажиров), они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц – предпринимателей. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное ст. 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Некоторой спецификой обладают вопросы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу установления административной ответственности за совершение правонарушений в разрешительной сфере.
В силу ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ). Однако внятных принципов и порядка разграничения нормотворческой компетенции различных уровней публичной власти закон не содержит: схематичное закрепление ст. 1.3 КоАП РФ объектов регулирования, относящихся к исключительному ведению Федерации, и неисчерпывающее, неопределенное перечисление ст. 1.3.1 КоАП РФ предметов ведения ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях практически не вносят ясности в рассматриваемый вопрос1. Указанное об-
1Следует, думается, обратить внимание, что в соответствии со ст. 3 КоАП РСФСР к ведению
Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях было |
|
прямо отнесено установление административной ответственности за нарушение правил |
|
приобретения, хранения и использования оружия, взрывчатых, радиоактивных веществ |
149 |
и других объектов разрешительной системы. |
стоятельство, осложняемое крайней нестабильностью разрешительного законодательства, его пробелами и коллизиями, импульсивностью законотворчества, несоблюдением правил юридической техники, дезориентирующими правоприменителей, в совокупности с бланкетным характером норм, регулирующих административную ответственность, не может не способствовать принятию субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления незаконных правовых актов1.
Так, к числу типичных нарушений законов, допускаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при издании правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности, относится установление административной ответственности за совершение безлицензионной предпринимательской деятельности, нарушение лицензионных условий и требований путем вторжения в компетенцию федерального законодателя.
Кроме того, основаниями для признания нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего административную ответственность в сфере разрешительной деятельности, не соответствующим федеральному законодательству, помимо явного противоречия (например, введения новых видов административных наказаний и правил их применения; установления каких-либо административных наказаний из числа перечисленных в п. 3-9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ; порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; регламентации административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение2 и т.п.) могут служить:
1См., например, определения Верховного Суда РФ от 08.09.2010 № 47-Г10-27; 02.06.2010 № 49-Г10-32; 25.08.2010 № 53-Г10-19; 07.07.2010 № 6-Г10-12.
2Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение Оренбургского областного суда и удовлетворила заявление Ассоциации по защите прав предпринимателей Восточного Оренбуржья о признании недействующей и не подлежащей применению ст. 45 Закона Оренбургской области «Об административных правонарушениях в Оренбургской области», устанавливающей административную от-
150 |
ветственность за продажу спиртосодержащей продукции несовершеннолетним. В ка- |
честве обоснования своего решения Судебная коллегия указала, что ограничения роз- |