Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография

Заслуживающим поддержки следует также признать предложение о подготовке изменений в законодательство в части упрощения порядка регистрации саморегулируемых организаций, закрепления приемлемого для предприятий малого и среднего бизнеса уровня вступительных и членских взносов, в том числе их дифференциации в зависимости от объемов оборота данных организаций.

Крайне важным представляется учет влияния на состояние законности изменений законодательства (включая ограничение разрешительного порядка регулирования предпринимательской деятельности).

Исследования показывают, что отмена лицензирования (замена его саморегулированием) в условиях отсутствия адекватных государственных регуляторов может привести к ухудшению состояния законности1. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, у нас метод дерегулирования (т.е. передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным организациям, способствующей реализации как публичных, так и корпоративных интересов) практически используется лишь как «сброс» государственных функций2.

Поскольку специфика государственного управления среди иных видов управления (общественного управления и менеджмента) определяется природой его субъекта – государства как формы политической организации общества, обеспечивающего и подкрепляющего свое управляющее воздействие силой государственной власти, основанной на принуждении, любые недостатки и пробелы в предмете его правового регулирования способны породить злоупотребления, неадекватное усмотрение, рост социальной напряженности, бюрократизации и коррупции, т.е. негативно сказаться на состоянии законности в целом.

Центральным аспектом правового регулирования государственного управления являются отношения по опреде-

1Например, по словам руководителя департамента потребительского рынка и услуг Правительства Москвы В. Малышкова: «До 2006 года количество жалоб на качество похоронного обслуживания снижалось. Новый всплеск их произошел после отмены лицензирования этой деятельности на федеральном уровне» //«Семь черных агентов». РГ. 2010. 27 янв.

2См.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005.

К основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.1 по реализации принципа «эффективного государства» отнесено осуществление дальнейшего реформирования системы государственного и муниципального надзора при условии сохранения необходимого уровня безопасности. Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. предусмотрено продолжение реформирования системы государственного регулирования и контрольно-надзорной деятельности, в том числе оптимизация штатной численности федеральных органов исполнительной власти в связи с принимаемыми решениями по оптимизации государственных (муниципальных) услуг и контрольно-надзорных и разрешительных функций; дальнейшее внедрение механизмов саморегулирования. В соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.2 основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти должны стать:

оптимизация их состава и полномочий и, как результат, сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг).

Принимая во внимание затяжной характер реформ и акцентирование внимания реформаторов на структурных преобразованиях государственных органов3 в ущерб качественному улучшению их деятельности, представляется необходимым дальнейший учет недостатков правового регулирования государственного управления в качестве фактора состояния

1Утверждены распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р //СЗ РФ. 01.12.2008. № 48. Ст. 5639.

2Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 12.11.2010).

3Так, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 Структура федеральных

законности по всем сферам общественных отношений (в том числе в разрешительной сфере).

Таким образом, состояние законности в сфере осуществления разрешительной деятельности органами исполнительной власти, как свидетельствуют многочисленные источники, имеет негативную характеристику. Возникающие в этой связи угрозы безопасности общества, государства и личности безусловно требуют глубокого анализа возникшей ситуации и незамедлительного принятия комплексных мер по их предотвращению.

Отечественный опыт публичной разрешительной деятельности, как представляется, требует дальнейшего научного осмысления и учета, в том числе в контексте проводимой сегодня административной реформы, предполагающей необходимость ликвидации административных барьеров в экономике, прекращения избыточного государственного регулирования предпринимательства, исчерпывающей процессуализации разрешительных процедур.

С позиции конвергенции частного и публичного права в рассматриваемом контексте очевидно требуется нормативная правовая детализация как оснований публично-правового регулирования частной сферы общественных отношений, в том числе введения разрешительного порядка регулирования отдельных видов деятельности (получившее распространение в отечественной доктрине отрицание такой необходимости справедливо квалифицируется как «досадное недоразумение, связанное с большим отрывом от существующих объективных реалий правового развития»1), так и пределов проникновения частного права в сферу публичных отношений, примером которых может служить расширение саморегулирования предпринимательства. Нельзя не учитывать, что проникновение частного права в сферу публичных отношений может быть оправданным лишь постольку, поскольку оно не влечет ослабления защиты общественных и государственных интересов, требующих публично-правового опосредования. Так, приоритетным критерием при решении вопроса о целесообразности делегирования регистрационно-лицензионных

1См.: Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и

функций частным субъектам должна быть необходимость охраны прав и свобод человека посредством обеспечения сбалансированных личных, общественных и государственных интересов1. Отмена лицензирования с передачей контрольных полномочий саморегулируемым организациям должна производиться крайне взвешенно. Непродуманный «сброс» государственных функций, насильственное насаждение саморегулируемых организаций могут повлечь крайне негативные последствия (особенно в отраслях экономики, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, возможностью техногенных катастроф, привлечением имущества неограниченного числа лиц, где состояние законности имеет стабильно негативную характеристику).

На федеральном уровне отсутствуют четкие ориентиры в регламентации разрешительной деятельности (ее определения, форм, признаков). Все перечисленное влечет правовую неопределенность в осуществлении разрешительных полномочий федеральными органами исполнительной власти, создает предпосылки для размывания границ между разрешительными режимами и смежными правовыми явлениями (в частности, уведомительным порядком) и, как следствие, для нарушения прав и законных интересов невластных субъектов разрешительных правоотношений (граждан и юридических лиц).

Необходимым является законодательное закрепление понятия разрешительной деятельности, ее принципов, признаков, содержания и условий осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти, унификация разрешительной терминологии. Целесообразной в этом плане, на наш взгляд, является разработка федерального закона «О разрешительной деятельности».

Кроме того, на федеральном уровне следует принять специальные законодательные акты, единообразно закрепляющие правовые основы осуществления отдельных форм разрешительной деятельности (по аналогии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности») – регистрации, аккредитации и т.п.

Приложение № 1

СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

I.ФЕДЕРАЛЬНЫЕ МИНИСТЕРСТВА, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА, РУКОВОДСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТ ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА, ПОДВЕДОМСТВЕННЫЕ ЭТИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ МИНИСТЕРСТВАМ:

–Министерство внутренних дел Российской Федерации; Федеральная миграционная служба;

–Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

–Министерство иностранных дел Российской Федерации; Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, со-

отечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;

–Министерство обороны Российской Федерации; Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу;

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники

и материальных средств; Федеральное агентство специального строительства;

–Министерство юстиции Российской Федерации; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов;

–Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба);

–Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба);

–Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба);

–Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба);

–Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба);

–Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство);

–Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство);

II.ФЕДЕРАЛЬНЫЕ МИНИСТЕРСТВА, РУКОВОДСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА, ПОДВЕДОМСТВЕННЫЕ ЭТИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ МИНИСТЕРСТВАМ:

III.ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА, РУКОВОДСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

–Федеральная антимонопольная служба;

–Федеральная таможенная служба;

–Федеральная служба по тарифам;

–Федеральная служба по финансовому мониторингу;

–Федеральная служба по финансовым рынкам;

–Федеральное космическое агентство;

–Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации;

–Федеральное агентство по рыболовству;

–Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;

–Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

–Федеральное агентство лесного хозяйства;

–Федеральная служба по интеллектуальной собственности1.

1В соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (ред. от 24.05.2011) «Во-

Приложение № 2

РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

I.ФЕДЕРАЛЬНЫЕ МИНИСТЕРСТВА, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА, РУКОВОДСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЕТ ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА, ПОДВЕДОМСТВЕННЫЕ ЭТИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ МИНИСТЕРСТВАМ

1.МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.Осуществляет лицензирование видов деятельности:

торговля оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговля патронами к оружию; экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию;

коллекционирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию1.

2.Осуществляет лицензирование детективной и частной охранной деятельности2.

3.Госавтоинспекция осуществляет следующие полномочия: регистрация и учет автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования, выдача регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные

средства и прицепы к ним, а также выдача паспортов транспортных средств в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; организация и проведение в порядке и сроки, которые установлены законодательством Российской Федерации, государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним; выдача разрешений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление деятельности по изготовлению бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении, перечень которой утверждается Правительством Российской Федерации, а также

1Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 (ред. от 23.06.2011) «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».

2Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 01.07.2011) «О частной детективной и охран-