Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
вопросам требуется представление справки о постановке на учет в территориальных органах ФНС России.
Решение об аккредитации корреспондента иностранного средства массовой информации при МИДе России принимается в сроки, не превышающие двух месяцев со дня получения обращения. Аккредитованным корреспондентам выдается удостоверение иностранного корреспондента сроком действия до двух лет.
Руководство иностранного средства массовой информации не позднее чем за пятнадцать дней до истечения срока действия удостоверения корреспондента обращается в МИД России с просьбой о продлении срока его действия.
МИД России может прекратить аккредитацию (регистрацию) предложенных руководством иностранного средства массовой информации лиц, если имеет место нарушение ими законодательства Российской Федерации, в случаях, предусмотренных ст. 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», а также на основании ст. 19 и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах.
Кроме того, МИД России может предпринять ответные меры в отношении корреспондентов средств массовой информации тех стран, где действуют ограничения в отношении российских журналистов.
Позитивное ограничение государством свободы экономи-
ческой деятельности производится путем использования механизма квотирования.
Квотирование – административно-правовой режим, используемый для количественного ограничения производства, добычи, экспорта, импорта товаров (по физическому объему или стоимости), вводимый органами государственной власти с целью регулирования международной или внутренней торговли, защиты внутреннего рынка, национальных товаропроизводителей, окружающей природной среды и т.д1. Правовая регламентация квотирования осуществляется правовыми актами различных уровней (как законодательного, так и подзаконного, ведомственного характера), принимаемыми различными субъектами публичной власти. Квотирование тесно
1См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах.
М.: Юстицинформ. 2005. |
111 |
связано с разрешительной системой. Нередко при регулировании определенных отношений квотирование применяется наряду с иными формами разрешительной деятельности.
Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 20.12.2004
№166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ред. от 28.12.2010) квота добычи (вылова) водных биоресурсов – часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемая в целях осуществления рыболовства. Если добыча (вылов) водных биоресурсов осуществляется в течение двух лет подряд в объеме менее пятидесяти процентов промышленных квот и прибрежных квот осуществляется принудительное прекращение права на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 13). Квоты добычи (вылова) водных биоресурсов (если они установлены) указываются в разрешении на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. 35).
Порядок распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море между прибрежными субъектами Российской Федерации в настоящее время установлен Постановлением Правительства РФ от 25.10.2005
№640 (ред. от 10.03.2009). Порядок распределения промышленных квот пресноводных водных объектов между субъектами Российской Федерации – приказом Росрыболовства от 25.02.2009 № 143.
Квотирование широко применяется в иммиграционной сфере. Эта форма разрешительной деятельности используется в целях регулирования выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное прожи-
вание и выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности1.
Кформам разрешительной деятельности, осуществля-
емой органами исполнительной власти, также относят реги-
страцию.
1Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Постановление
|
Правительства РФ от 22.12.2006 № 783 (ред. от 08.12.2008) «О порядке определения |
|
исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении |
112 |
иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными |
гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации». |
Так, по мнению Д.А. Ковешникова юридическими признаками государственной регистрации как функции органов исполнительной власти являются в том числе: осуществление ее в виде юридического факта специально уполномоченными органами исполнительной власти на основании волеизъявления граждан и организаций; как автономной функции органов исполнительной власти; разрешительный характер (как условие допуска к деятельности, действиям); правоохранительная сущность; обязательный, в некоторых случаях, характер1.
С.М. Зырянов, анализируя содержание административноправового статуса должностного лица органа исполнительной власти, указывает на коррупциогенную составляющую его компетенции, включающей полномочия по изданию актовразрешений (регистрация, лицензирование, согласование и другие формы разрешительной природы) и актов-запретов (приостановление деятельности, отстранение от управления и др.), реализация которых в значительной степени носит дискреционный характер2.
Более обоснованной представляется позиция авторов3, выделяющих следующие виды регистрации (в зависимости от юридических последствий):
1) уведомительная или заявительная; Субъект, уполномоченный ее производить, не вправе от-
казать в регистрации. Функция такой регистрации учетная, не требующая получения предварительного разрешения на совершение регистрируемого действия, хотя необоснованное уклонение от регистрации может повлечь определенные юридически последствия (например, регистрация территориальными органами Министерства юстиции России уставов муниципальных образований4).
1См.: Ковешников Д.А. Административно-правовое регулирование государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2010. С. 14–15.
2См.: Зырянов С.М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009. № 2.
3См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М. Изд-во «Зерцало», 2006. С. 310–311.
4Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «О государственной
регистрации уставов муниципальных образований». |
113 |
2) разрешительная, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функционирования той или иной организации; возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений; признание определенных обязанностей; удостоверение фактических обстоятельств.
Разрешительную регистрацию также подразделяют на виды:
а) правообразующая, влекущая признание права, его возникновение, переход и т.п. (например, регистрация права на недвижимое имущество и сделок с ним);
б) императивно предшествующая правомерному совершению какого-либо действия, осуществления деятельности (например, государственная регистрация юридических лиц; транспортных средств).
Дискуссионный характер имеет административно-пра- вовой режим регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В настоящее время правовая регламентация государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на наш взгляд, изменяется в сторону усиления разрешительного компонента.
Так, в соответствии с п. 4.1 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 08.08.2001 № 129-ФЗ (ред. от 23.12.2010) регистрирующий орган (ФНС России) не проверяет на предмет соответствия федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации форму представленных документов (за исключением заявления о государственной регистрации) и содержащиеся в представленных документах сведения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Однако количество подлежащих предоставлению для регистрации документов увеличивается.
Например, Федеральным законом от 23.12.2010 № 387-ФЗ перечень документов, предоставляемых при государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя дополнен справкой о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о пре-
114 кращении уголовного преследования по реабилитирующим
основаниям, выданной физическому лицу, регистрируемому
вкачестве индивидуального предпринимателя в случае, если оно намерено осуществлять определенные виды предпринимательской деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних (пп. «к» п. 1 ст. 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
Отмечается явная тенденция расширения круга основания отказа в государственной регистрации.
Внастоящее время согласно ст. 23 названного федерального закона отказ в государственной регистрации допускается
вслучае:
а) непредставления определенных настоящим Законом необходимых для государственной регистрации документов;
б) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган;
в) в случае внесения в установленном порядке в единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации (п. 2 ст. 20 данного Закона);
вслучае если не утратила силу государственная регистрация индивидуального предпринимателя в таком качестве, либо не истек год со дня принятия судом решения о признании его несостоятельным (банкротом) в связи с невозможностью удовлетворить требования кредиторов, связанные с ранее осуществляемой им предпринимательской деятельностью, или решения о прекращении в принудительном порядке его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо не истек срок, на который данное лицо по приговору суда лишено права заниматься предпринимательской деятельностью;
вслучае если индивидуальный предприниматель намерен осуществлять виды деятельности, указанные в пп. «к»
п.1 ст. 22.1 данного Закона и при этом данное физическое лицо имеет или имело судимость, подвергается или под-
вергалось уголовному преследованию (за исключением лиц, 115
уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности) (п. 4 ст. 22.1);
г) несоблюдения нотариальной формы представляемых документов в случаях, если такая форма обязательна в соответствии с федеральными законами;
д) подписания неуполномоченным лицом заявления о государственной регистрации или заявления о внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в едином государственном реестре юридических лиц;
е) выхода участников общества с ограниченной ответственностью из общества, в результате которого в обществе не остается ни одного участника, а также выхода единственного участника общества с ограниченной ответственностью из общества;
ж) несоответствия наименования юридического лица требованиям федерального закона (такие требования установлены, например, ст. 54 ГК РФ и ст. 4 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 04.06.2011) «О некоммерческих организациях»
з) наличия сведений о невыполнении требований, предусмотренных пп. «ж» п. 1 ст. 14, пп. «г» п. 1 ст. 21, пп. «в» п. 1 ст. 22.3 настоящего Федерального закона (эти требования касаются предоставления необходимой документации в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации).
Как видно, перечень оснований для отказа в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в настоящее время достаточно широк, предполагая серьезный уровень дискреционных полномочий регистрирующего органа (для сравнения – в первоначальной редакции ст. 23 данного Федерального закона предусматривала лишь два основания для отказа в государственной
116 регистрации: непредставление определенных настоящим
Федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов и представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган).
В соответствии со ст. 25 регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица
вслучае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Также регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о прекращении деятельности физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в принудительном порядке в случае неоднократных либо грубых нарушений им законов или иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие
всвязи с государственной регистрацией индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» Федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Такой порядок нередко имеет разрешительный характер, что позволяет учитывать при регистрации специфику правового статуса отдельных видов организаций, с одной стороны, как субъектов гражданских правоотношений, а с другой – как субъектов публичных правоотношений. К отдельным видам юридических лиц, в отношении которых может устанавливаться специальный порядок государственной регистрации, могут быть отнесены:
–организации, создаваемые для осуществления публичной (общественной, политической или религиозной) деятельности, в отношении которых федеральными законами установлены определенные требования, связанные с приобретением ими публично-правового статуса и последующим контролем со стороны государства за деятельностью;
–юридические лица, создаваемые для осуществления
банковской деятельности; |
117 |
– иные юридические лица, создаваемые для осуществления определенной деятельности в случаях, установленных федеральным законом1.
Так, разрешительным, как представляется, можно назвать, в том числе, порядок регистрации общественных и религиозных объединений2; политических партий3; кредитных организаций4.
Следует отметить, что полномочия федеральных органов власти по осуществлению такого рода разрешительных процедур варьируются: если по общему правилу регистрационными полномочиями наделены органы ФНС России, то, например, решение о государственной регистрации кредитной организации принимается Банком России. А внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации кредитных организаций (иных предусмотренных федеральными законами сведений) осуществляется ФНС России на основании решения Банка России о соответствующей государственной регистрации.
Таким образом, проведенный анализ показал, что многообразие форм разрешительной деятельности на сегодняшний день не позволяет сделать вывод о четком их разграничении, выделить специфику и признаки конкретной формы. Во многих случаях разрешительные по сути полномочия не имеют соответствующего наименования и правового закрепления.
Так, на первый взгляд, сложно заподозрить разрешительное начало в, казалось бы, учетной функции «ведения реестра туроператоров», реализуемой Федеральным агент-
1См.: Юридические лица и их государственная регистрация: Постатейный комментарий к статьям 48–65 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» / В.В. Андропов, К.П. Беляев, Б.М. Гонгало и др.; под ред. Б.М. Гонгало, П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2010.
2Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 22.07.2010) «Об общественных объединениях»; Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ (ред. от 30.11.2010) «О свободе совести и о религиозных объединениях»
3Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 05.04.2011) «О политических партиях».
4Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 07.02.2011) «О Центральном банке
118 |
Российской Федерации (Банке России)»; Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 |
(ред. от 15.11.2010, с изм. 07.02.2011) «О банках и банковской деятельности». |
ством по туризму1. Однако здесь имеет место именно разрешительный режим, практически аналогичный лицензированию2 (и в свете этого отмена лицензирования такой деятельности с одновременным введением иного разрешительного порядка представляется малопонятной).
Речь в законодательстве может идти, например, «о предоставлении права», «даче заключения», хотя фактически такая деятельность подпадает под признаки разрешительной.
Так, размещение и использование иностранных технических средств наблюдения и контроля на сухопутной территории Российской Федерации производится при наличии соответствующего заключения Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и после выполнения условий и требований, содержащихся в этом заключении.
Заявители на этапе подготовки международных научных и научно-технических программ (проектов), в рамках которых планируется размещение и использование на территории Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля, направляют в Федеральную службу по техническому и экспортному контролю запрос по установленной форме.
Заключение либо уведомление об отказе в выдаче заключения направляется заявителю в течение четырех месяцев со дня получения запроса.
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю ведет реестр заключений.
В размещении и использовании на территории Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля заявителю может быть отказано в случае, когда:
а) реализация международных научных и научно-техни- ческих программ (проектов) создает или может создать угрозу безопасности Российской Федерации;
б) информация, представленная заявителем, не соответствует действительности;
в) не выполнены (не выполняются) условия и требования, предусмотренные в заключении;
1Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 901 (ред. от 24.03.2011) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму».
2См. ст. 4.1 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «Об
основах туристской деятельности в Российской Федерации». |
119 |
г) выявлены в ходе обязательной или дополнительной технической экспертизы иностранных технических средств наблюдения и контроля их возможности и технические характеристики, не указанные в запросе.
В случае невыполнения заявителем установленных законодательством требований, а также условий и требований, предусмотренных в заключении, контролирующие органы вправе запретить использование иностранных технических средств наблюдения и контроля.
Контролирующий орган, принявший решение о запрещении использования на территории Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля, в письменной форме уведомляет об этом заявителя и Федеральную службу по техническому и экспортному контролю.
Решение о возобновлении работ принимается контролирующим органом после устранения выявленных нарушений и проведения соответствующей проверки1.
Необходимым представляется нормативное (законодательное) упорядочение форм разрешительной деятельности, унификация разрешительной терминологии. Хотя имеются и противоположные мнения. Например, Ю.К. Валяев полагает возможным с учетом предполагаемых издержек, связанных с пересмотром нормативно-правовых актов, регламентирующих административно-правовые разрешения, «сохранить имеющуюся терминологию, отставить бесплодные поиски различий между разрешениями, лицензиями, допусками, свидетельствами… и считать эти термины синонимами, обозначающими разрешения как вид деятельности по разрешению индивидуальных административных дел, направленных на предоставление субъекту права относительных прав, и как формы такой деятельности – документы, удостоверяющие приобретенные этими субъектами права специальные статусы, предполагающие наличие искомых ими прав
исвязанных с ними обязанностей»2. Такая позиция, думается,
1 Положение о размещении и использовании на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.08.2001 № 633.
2Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.:
120 |
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 105. |