Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. Монография
.pdf
ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Разрешительные полномочия органов исполнительной власти по уровню публичной власти, на котором они осуществляются, можно подразделить на:
–разрешительные полномочия, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти;
–разрешительные полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
–разрешительные полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления (разумеется, с приведенными выше оговорками).
Разрешительные полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти на каждом уровне публичной власти,
всвою очередь, можно разграничить по иерархическому принципу.
Например, разрешительные полномочия, осуществляемые на федеральном уровне, делятся на:
–разрешительные полномочия Правительства Российской Федерации;
–разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Анализ правового регулирования разрешительных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти показывает, что процедура принятия Правительством Российской Федерации решений, направленных на предоставление разрешений, имеет, как правило, многоступенчатый характер.
Правительством Российской Федерации принимается решение о выдаче разрешения на плавание судна под флагом иностранного государства, в том числе в целях транзита, по
внутренним водным путям Российской Федерации. Такое ре- 161
шение принимается Правительством Российской Федерации в форме распоряжения. Основанием для подготовки проекта распоряжения Правительства Российской Федерации является обращение компетентного органа иностранного государства в Министерство транспорта Российской Федерации о получении разрешения на право плавания судов под флагом иностранного государства, в том числе в целях транзита, по внутренним водным путям Российской Федерации. Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет подготовку проекта распоряжения Правительства Российской Федерации, в котором указывается:
а) наименование судна; б) национальная принадлежность судна;
в) маршрут плавания судна; г) сроки и цель прохода (количество проходов) судна по
внутренним водным путям Российской Федерации; д) необходимость проведения пограничного, таможенного
и других видов контроля судна, его экипажа и пассажиров. Проект распоряжения Правительства Российской Феде-
рации согласовывается с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной таможенной службой, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральным агентством по рыболовству1.
Кроме того, в целях настоящего исследования, можно говорить также о разрешительных полномочиях Президента Российской Федерации (как уже говорилось выше, несмотря на дискуссионный характер вопроса о принадлежности его к системе органов исполнительной власти). Например, исключительно Президент Российской Федерации принимает решения:
– о передаче иностранным заказчикам лицензий на производство продукции военного назначения;
1Положение о получении разрешения на право плавания судов под флагом иностранного
|
государства по внутренним водным путям Российской Федерации, утв. Постановлением |
162 |
Правительства РФ от 16.02.2008 № 85 (в ред. Постановления Правительства РФ от |
10.03.2009 № 219). |
– об участии в международных конкурсах (тендерах) на проведение в интересах иностранных заказчиков работ по разработке продукции военного назначения, на передачу лицензий на производство разработанной продукции военного назначения, на организацию ее лицензионного производства на территориях иностранных государств, предусматривающие при условии победы в международном конкурсе (тендере) разрешение на проведение указанных работ (передачу лицензии, организацию лицензионного производства) и содержащие поручение Правительству Российской Федерации принять решение, определяющее конкретные виды, объемы, сроки и условия выполнения работ (передачи лицензии, организации лицензионного производства).
Такие решения Президент Российской Федерации принимает на основании представлений Правительства Российской Федерации1.
Хотя необходимо отметить, что в приведенном контексте компетенция главы государства и высшего исполнительного органа государственной власти практически не исследовалась. Характер и объем предоставленных им разрешительных полномочий требуют дальнейшего изучения.
Наиболее широкий объем разрешительных полномочий имеют федеральные органы исполнительной власти.
Исходя из приведенных выше норм Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», функциями по осуществлению разрешительной деятельности в настоящее время должны принципиально наделяться лишь федеральные службы (за редким, по всей видимости, исключением). Вместе с тем анализ практики правового регулирования свидетельствует, что соответствующие полномочия широко реализуются как федеральными службами, так и федеральными министерствами, федеральными агентствами.
Применительно к разрешительной деятельности министерств необходимо отметить широкий объем разрешительных полномочий, предоставленных Министерству внутренних дел Российской Федерации.
1Положение о порядке осуществлении военно-технического сотрудничества Российской
Федерации с |
иностранными государствами, утв. Указом Президента Российской |
163 |
Федерации от |
10.09.2005 № 1062 (в ред. от 07.12.2009). |
Нередко осуществление разрешительной системы вообще рассматривается исключительно в контексте администра- тивно-правового регулирования в области внутренних дел1, хотя сфера ее распространения намного шире. При этом понятие лицензионно-разрешительной системы в узком смысле определяется как особая область волевых межличностных отношений между органами внутренних дел и субъектами, которая направлена на обеспечение элементарных условий проживания и нормального функционирования всех учреждений, органов, объединений в государстве2. Так, по мнению С.И. Агафонова, «большая часть административных процедур, связанных с функционированием лицензионно-разрешительной системы, возложена на милицию»3. Как указывает Е.В. Трегубова, в настоящее время особое значение разрешительная система имеет в сфере: осуществления частной детективной и охранной деятельности; оборота гражданского оружия; обеспечения безопасности дорожного движения4.
Фактически согласно п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации5 МВД России осуществляет, в том числе, следующие полномочия:
–организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль в области оборота оружия;
–организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
–организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации специальные контрольные,
1 Например, Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. ред. проф. Д.Н. Бахрах. М.: БЕК, 1997. С. 64–65; Управление в области административно-политической деятельности / под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1979.
2См.: Гормах А.Б. Лицензионно-разрешительная система: понятие и сущность // Вестник Московского университета МВД России. 2003. № 3. С. 96.
3Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионноразрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. 2007. № 4.
4См.: Трегубова Е.В. Административные запреты в разрешительной системе // Административное и муниципальное право. 2008. № 8.
5Утверждено Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства
164 |
внутренних дел Российской Федерации». |
надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (которая в силу ст. 4 данного Федерального закона является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел) к обязанностям данного органа отнесены,
втом числе:
–выдача гражданам и организациям при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии на приобретение гражданского и служебного оружия; лицензии на осуществление деятельности по торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия и патронами к нему; лицензии на осуществление деятельности по экспонированию и (или) коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия и патронов к нему; разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, на хранение и ношение наградного оружия, на транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему; разрешения на хранение и использование или хранение и ношение отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового и служебного оружия, полученного во временное пользование в полиции;
–изъятие у граждан и должностных лиц вещей, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных, находящихся у них без специального разрешения, с составлением протокола и вручением его копии.
Полиция в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» вправе, в том числе:
–проверять у граждан, должностных лиц, общественных объединений и организаций разрешения (лицензии) и иные документы на совершение определенных действий или на осуществление определенного вида деятельности, контроль (надзор) за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации;
–проводить экспертизу (исследование) изъятых у граждан и должностных лиц вещей, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных, находя-
щихся у них без специального разрешения, и по результатам 165
такой экспертизы (исследования) возвращать эти документы и вещи владельцам, либо приобщать их в качестве доказательств по делу, либо уничтожать в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, либо передавать по назначению в установленном порядке;
–выдавать в установленном порядке разрешения на установку на транспортных средствах устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, условных опознавательных знаков (сигналов);
–устанавливать достоверность сведений, содержащихся
вдокументах, представленных для принятия полицией решения о выдаче лицензий либо разрешений, в том числе путем проведения собеседования с соискателем лицензии либо разрешения, а также путем направления запросов в соответствующие правоохранительные, лицензирующие, контролирующие, надзорные и иные государственные органы; продлевать и переоформлять выданные лицензии и разрешения, отказывать в выдаче лицензий и разрешений при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом; при выявлении нарушений принимать меры по приостановлению действия лицензий и разрешений, их аннулированию, а также иные меры, предусмотренные федеральным законом; продлевать срок действия, принимать решение о приостановлении срока действия или об аннулировании удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника.
Помимо МВД России, разрешительными полномочиями обладают и иные федеральные министерства.
Так, в соответствии с п. 7 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрез-
вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий1 основными задачами МЧС России являются, в том
числе, осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России. В частности, п. 5 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти-
166 |
1 |
Утверждено Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 868. |
|
хийных бедствий1 предусмотрено осуществление данным органом выдачи разрешений на эксплуатацию баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, переправ и наплавных мостов, а также разрешений на пользование пляжами.
Некоторые разрешительные полномочия выполняет Министерство иностранных дел Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 6 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации2 МИД России осуществляет регистрацию (перерегистрацию) организаций в целях оказания им консульских услуг (оформление и выдача паспортов, виз и т.д.), имеющую определенные признаки разрешительной деятельности.
Для регистрации организация представляет в Министерство иностранных дел Российской Федерации заявку на оказание консульских услуг с приложением необходимой документации. Регистрация осуществляется в срок до двух недель со дня представления всех документов.
Удостоверение действительно в течение одного года. За месяц до истечения этого срока зарегистрированная организация может обратиться в Министерство иностранных дел Российской Федерации с заявлением о продлении регистрации (перерегистрации) на очередной годовой срок. При перерегистрации организация представляет в Министерство иностранных дел Российской Федерации соответствующее заявление с уведомлением об изменении (отсутствии изменения) ее учредительных документов.
Министерство иностранных дел Российской Федерации может отказать в регистрации (перерегистрации) организации в случае:
нарушения организацией установленного настоящим Положением порядка регистрации (перерегистрации), а также недостоверности сведений об изменении учредительных документов организации;
нарушения организацией законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания
1Утверждено Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865.
2 |
Утверждено Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 865. |
167 |
|
на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
неоднократного представления организацией документов для оформления паспортов гражданам Российской Федерации, приглашений в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства с заведомо недостоверными сведениями;
прекращения в установленном порядке деятельности организации1.
Определенными разрешительными полномочиями наделено и Министерство обороны Российской Федерации. Так, согласно п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации2 Минобороны России, в том числе, выдает разрешения на строительство, осуществляет государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны и безопасности, являющихся объектами военной инфраструктуры Вооруженных Сил.
Основной объем разрешительных полномочий реализуется Федеральными службами (как теми, руководство деятельностью которых осуществляют непосредственно Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, так и подведомственными соответствующим федеральным министерствам).
Например, согласно п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности3, руководство деятельностью которой осуществляет Президент Российской Федерации, для решения основных задач ФСБ России осуществляет, в том числе, следующие функции:
–осуществляет и организует в соответствии с федеральным законодательством лицензирование отдельных видов деятельности;
–участвует в пределах своих полномочий в решении вопросов, касающихся оформления разрешений на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации;
1 Пункты 3–6 Положения о регистрации в Министерстве иностранных дел Российской Федерации организаций в целях оказания им консульских услуг (в ред. Постановлений Правительства РФ от 03.10.2002 № 731, от 24.12.2008 № 999), утв. Указом Президента РФ от 01.10.1998 № 1142.
|
2 |
Утверждено Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082. |
|
|
|
168 |
3 |
Утверждено Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960. |
|
–осуществляет в органах безопасности специальные разрешительные и надзорные функции в области промышленной безопасности, охраны труда, санитарно-эпидемиологического режима, пожарной безопасности, безопасной эксплуатации энергетических и тепловых установок, строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий, строений и сооружений;
–определяет порядок выдачи разрешений военнослужащим и гражданскому персоналу органов безопасности на выезд за пределы Российской Федерации.
В соответствии с п. 6 Положения о Федеральной миграци-
онной службе (подведомственной Министерству внутренних дел Российской Федерации)1 ФМС России, в том числе:
–выдает разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;
–организует выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации;
–принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения: о выдаче или аннулировании иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации;
овыдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;
–осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование деятельности в сфере миграции.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет в соответствии с законода-
1 |
Утверждено Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 928. |
169 |
|
тельством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы1.
Довольно обширными разрешительными полномочиями наделена Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций осуществляет, в частности, полномочия по лицензированию деятельности, включая контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований:
–в области телевизионного вещания и радиовещания;
–в области оказания услуг связи;
–по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование указанных объектов авторских
исмежных прав в силу федерального закона или договора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций регистрирует:
–средства массовой информации;
–радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства гражданского назначения;
–сети электросвязи, входящие в сеть связи общего пользования, подлежащие регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
выдает разрешения:
–на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации;
–на применение франкировальных машин;
–на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию сухо-
1 Пункт 5.3.2 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (в ред. 24.03.2011), утв. Постановлением Правительства РФ от
170 |
23.07.2004 № 372. |