Преступность иностранных граждан оперативно-розыскная деятельность и криминологический анализ. Монография

стного самоуправления [186]. Нормативно правовая система и определенная на ее базе компетенция органов государст венной власти (ст. 71 Конституции РФ) и органов местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ) позволяют доби ваться соблюдения исполнения и реализации норм права, применять свои специфические методы деятельности кон троля (ст. 125 Конституции РФ) и юридической ответствен ности.

На основании п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции Правительст во Российской Федерации обеспечивает проведение в Рос сийской Федерации единой государственной политики в раз личных сферах деятельности общества и государства. На основании федеральных программ в области государствен ной политики, социального, экономического, культурного, национального развития Российской Федерации, разрабаты ваемых и утверждаемых Президентом и Правительством РФ, министерства, ведомства и подчиненные им организа ции, разрабатывают мероприятия, осуществление которых является обязанностью не только Федерации, но и ее субъек тов. Например, согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации находятся: защита прав и свобод человека и граж данина; защита прав национальных меньшинств; обеспече ние законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры правоохранительных органов, выполнение междуна родных договоров Российской Федерации и др.

Отнесенные п. «м» ст. 71 Конституции к ведению Россий ской Федерации оборона и безопасность означает, что в Рос сийской Федерации существуют единые Вооруженные cилы, безопасность государства обеспечивается такими федераль ными органами, как Служба внешней разведки, Федераль ная служба безопасности. Определение порядка продажи и покупки оружия в целях его сохранности и законного ис пользования в значительной мере возлагается на органы внутренних дел; производство наркотических средств и по рядок их использования – на органы по контролю за оборо

том наркотических средств и психотропных веществ, а так 181 же органы внутренних дел. Защита государственной

границы, а также территории Российской Федерации (п. «н» ст. 71 Конституции) практически возлагается на погранич ную службу ФСБ и такие органы государства, как, напри мер, таможенная служба, органы внутренних дел в рамках возложенных на них задач.

Таким образом, Конституция РФ устанавливает, что рос сийское государство обязано через деятельность федераль ных органов государственной власти, федеральных органов исполнительной власти, в частности, органы охраны право порядка, суды, прокуратуру обеспечивать защиту прав и свобод человека. Конституция разграничивает предметы ве дения и полномочия федеральных органов исполнительной власти, выступающих в качестве субъектов оперативно ро зыскной деятельности.

Правовое регулирование взаимодействия субъектов ОРД в борьбе с преступностью иностранцев помимо Конституции РФ, решений Конституционного Суда, федеральных законов, непосредственно вытекающих из конституционных предпи саний, осуществляют федеральные законы Российской Фе дерации, которые непосредственно определяют полномочия субъекта ОРД и направления их деятельности в вопросах взаимодействия по борьбе с преступностью, субъектами ко торых являются иностранные граждане. К ним, в частности, относятся Федеральные законы «О безопасности», «Об опера тивно розыскной деятельности», «О государственной тайне», «О государственной дактилоскопической регистрации в Рос сийской Федерации», «О наркотических средствах и психо тропных веществах», «О государственной границе», «О про тиводействии терроризму», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О милиции», а также федеральные законы о введении в дей ствие УК РФ, УПК РФ, УИК РФ, ТК РФ.

Подзаконный уровень правового регулирования взаимо действия субъектов ОРД в борьбе с преступностью иност ранцев составляют указы Президента РФ, касающиеся дея тельности федеральных органов исполнительной власти – 182 субъектов ОРД. К ним относятся Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (Указ Президента РФ

ность (Постановление Правительства РФ от 27 августа 2005 г. № 538); «О мерах по противодействию терроризму» (Поста новление Правительства РФ от 15 сентября 1993 г. № 1040); Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное граж данство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иност ранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государствен ной тайне (Постановление Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003); Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют право быть принятыми на работу (Постановление Правительства РФ от 16 октября 2002 г. № 755); Положение о порядке определения перечня ор ганизаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности и дове дение этого перечня до сведений организаций, осуществляю щих операции с денежными средствами или иным имуществом (Постановление Правительства РФ от 18 января 2003 г. № 27); Положение о создании, введении и использовании централь ного банка данных по учету иностранных граждан, временно прибывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186); «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» (Постановление Правительст ва РФ от 26 января 2006 г. № 45); «Крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228 и 229 Уголовного кодекса РФ (Постанов ление Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. № 76) и др.

К постановлениям Правительства РФ, касающимся дея тельности федеральных органов исполнительной власти – субъектов ОРД в сфере борьбы с преступностью иностран цев, следует отнести: Положение о национальном централь ном бюро Интерпола (Постановление Правительства РФ от 9 октября 1996 г. № 1190); Положение о Федеральной тамо женной службе (Постановление Правительства РФ от 21 ав густа 2004 г. № 429); и др.

Значительную роль в законодательном регулировании взаимодействия федеральных органов исполнительной вла 184 сти – субъектов ОРД с правоохранительными органами ино странных государств играют общепризнанные принципы и

нормы международного права и международные договоры РФ, являющиеся составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Международные договоры Российской Федерации регу лируют отношения федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами ОРД, с зарубежными госу дарствами и международными организациями. Согласно п. «а» ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федера ции» под международным договором РФ надлежит понимать международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной ор ганизацией в письменной форме и регулируемое междуна родным правом. Россия является участником ряда межгосу дарственных, межправительственных и межведомственных договоров, конвенций и решений, которые регулируют опе ративно розыскные отношения.

Так, Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 г.) ре гулирует взаимоотношения и порядок проведения контроли руемой поставки. Конвенция ООН против транснациональ ной организованной преступности (2000 г.) определяет направления взаимодействия в сфере оперативно розыск ной деятельности. В частности, в ней впервые рекомендуется использовать специальные методы расследования, такие как электронное наблюдение, агентурные операции для чего «при необходимости поощряются заключение двусторонних и многосторонних соглашений или договоренностей для ис пользования таких методов расследования в контексте со трудничества на международном уровне» (ст. 20). Причем указанная Конвенция ООН в ст. 18 и 19 прямо рекомендует государствам участникам оказывать друг другу самую ши рокую взаимную правовую помощь в расследовании пре ступлений и уголовном преследовании преступников.

На международно правовой базе строятся взаимоотноше ния субъектов ОРД с Европолом. Эти отношения строятся на основе Конвенции о Европоле (1995 г.); Плана совместных

действий Европейского союза и России по борьбе с организо 185 ванной преступностью (2000 г.); Соглашения о сотрудничест

ве между Российской Федерацией и Европейской полицей ской организации (2003 г.). На основе международных догово ров [187] действует и Национальное бюро Интерпола в Рос сии.

Важное значение во взаимодействии субъектов ОРД Рос сийской Федерации в борьбе с преступностью иностранных граждан играют различного вида договоры между странами СНГ, являющиеся частью правовой основы оперативно ро зыскной деятельности. Например, Конвенция СНГ о право вой помощи и правовых отношениях по гражданским, семей ным и уголовным делам (2002 г.); Конвенция взаимодействия государств – участников Содружества Независимых Госу дарств в борьбе с преступностью (1999 г.); Конвенция сотруд ничества государств – участников Содружества Независи мых Государств в противодействии незаконной миграции (2004 г.) [188]. В частности, в Соглашении о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Госу дарств в борьбе с преступностью (1988 г.) в ст. 2, 3, 4 опреде лены виды преступлений, по пресечению, выявлению, рас крытию и расследованию которых стороны осуществляют свое сотрудничество, проводят оперативно розыскные меро приятия, а также определен порядок такого сотрудничества. Кроме того, этим Соглашением определен перечень органов – субъектов ОРД в каждом государстве участнике, имеющих право осуществлять сотрудничество в борьбе с преступнос тью. В Российской Федерации это Генпрокуратура РФ, МВД РФ, ФТС РФ, ФСБ РФ,ФСКН РФ.

Для достижения целей в борьбе с транснациональной пре ступностью государства – участники СНГ заключили Дого вор «О порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территории государств – участников Содружества Независимых Государств» (1999 г.). В нем, в частности, ст. 2 предусматривает направление долж ностных лиц на территорию другой Стороны для выполне ния служебных заданий по оказанию содействия в проведе нии оперативно розыскных мероприятий. Они могут с

186 разрешения компетентных правоохранительных органов принимающей Стороны осуществлять преследование лица,

совершившего либо подозреваемого в совершении преступ ления, а также задержание преследуемого совместно с со трудниками Стороны, на территории которой оно происхо дит (ч. 1, 2 ст. 6).

К подзаконному уровню регулирования взаимодействия субъектов оперативно розыскной деятельности в сфере борьбы с преступностью иностранцев относятся норматив ные правовые акты Генеральной прокуратуры, регулиру ющие прокурорский надзор за ОРД, перечень которых приведен в на стр. 130–131 монографии. Причем следует отметить, что все следственные действия, связанные с пре следованием, задержанием иностранцев, проведением обысков в местах их пребывания и проживания и другие осуществляются только с разрешения органов прокурату ры. В перечень компетентных органов государств – участ ников СНГ, осуществляющих сотрудничество в борьбе с преступностью, входит Генеральная прокуратура каждой Стороны.

Значительная роль в подзаконном регулировании взаимо действия субъектов ОРД в сфере борьбы с преступностью иностранцев принадлежит межведомственным норматив ным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. К важнейшим из них следует отнести следующие:

Инструкция о порядке представления результатов опера тивно розыскной деятельности дознавателю, органу дозна ния, следователю, прокурору или в суд (Приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/481/32/184/97/147);

Инструкция по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и рас крытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России (Приказ Генеральной проку ратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ от 25 ноября 1997 г. № 69/777/425/700);

«О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и 187 розыску лиц, пропавших без вести» (Указание МВД России

от 24 сентября 1998 г. № 1/19934 и Генеральной прокурату ры РФ от 20 ноября 1998 г. № 83/36);

Инструкция о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекур соров, инструментов и оборудования, находящихся под спе циальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных ве ществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения (Приказ МВД РФ, Минюста РФ, Минздрава РФ, Минэкономики РФ, ГТК РФ, ФСБ РФ и ФПС РФ от 9 но ября 1999 г. № 840/320/388/472/726/530/585);

Положение о порядке формирования и ведения информа ционного массива, создаваемого в процессе проведения госу дарственной дактилоскопической регистрации (Приказ МВД РФ, МЧС РФ, Минобороны РФ, МНС РФ, Минюста РФ, ГТК РФ, СВР РФ, ФСВТ РФ, ФСЖВ РФ, ФМС РФ, ФСБ РФ, ФСНП РФ, ФСО РФ, ФПС РФ, ФАПСИ РФ от 17 ноября 1999 г. № 643/ 531/ 549/ АП 3 24/ 364/ 331/ 786/ 82/ 112/ 363/ 96/ 423/ 413 / 357/ 620/ 189);

«Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых орга нов по предупреждению, выявлению и пресечению налого вых правонарушений и преступлений» (Приказ МВД РФ и МНС РФ от 22 января 2004 г. № 76/АС 3 06/37);

Инструкция об организации информационного обеспече ния сотрудничества правоохранительных и иных государст венных органов Российской Федерации по линии Интерпола (Приказ МВД РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, ФСКН РФ, ФТС РФ в 2006 г.).

Следует подчеркнуть, что правовая регламентация основ взаимодействия субъектов ОРД в предупреждении и пресе чении преступлений со стороны иностранных граждан дает возможность обеспечить совместное решение всех вопросов, связанных с проведением оперативно розыскных мероприя тий по борьбе с преступностью иностранцев на любом право вом уровне.

188 Осложнение оперативной обстановки по линии преступ ности иностранных граждан обусловливает определенное

видоизменение характера функций и форм деятельности субъектов оперативно розыскной деятельности в борьбе с преступностью иностранных граждан. Это обстоятельство вызывает необходимость комплексного использования сил, средств и методов, которыми располагают федеральные ор ганы исполнительной власти – субъекты ОРД.

Такой подход предопределен тем, что в процессе опера тивно розыскной деятельности ее субъекты приобретают информацию, необходимую не только для решения своих не посредственных задач, но имеющую значение для обеспече ния функционирования разнообразных служб и подразделе ний, на которые возложено предупреждение и раскрытие преступлений.

Различные субъекты оперативно розыскной деятельнос ти работают с различными категориями оперативных источ ников, обладают различными разведывательными возмож ностями, техническим и иным обеспечением оперативного проникновения в криминальную среду иностранцев.

Вместе с тем материалы практики показывают, что взаи модействие этих субъектов не приобрело до настоящего вре мени систематизированного, достаточно четко налаженного характера. В определенной мере это обстоятельство связано с недостатком научно обоснованных рекомендаций, которые бы учитывали современную специфику координации и взаи модействия органов и подразделений, формально не находя щихся в отношениях взаимного подчинения.

В этой связи можно выделить следующие основные на правления взаимодействия субъектов оперативно розыск ной деятельности, участвующих в борьбе с преступлениями, совершаемыми иностранными гражданами и преступными сообществами из числа иностранцев: совместное проведение оперативно розыскных мероприятий по пресечению и рас крытию тяжких и особо тяжких преступлений; координация действий по нейтрализации деятельности преступных структур из числа иностранцев межрегионального характе ра; взаимный обмен возможностями оперативно поисковых

и оперативно технических подразделений; создание постоян 189 но действующих каналов обмена информацией о деятельнос

ти организованных преступных формирований из числа граждан зарубежных стран; совместный анализ оператив ной обстановки по линии преступности иностранцев, скла дывающейся на территории России, региона, группы регио нов; разработка на этой основе перспективных программ и комплексных планов мероприятий по выявлению, преду преждению и раскрытию преступлений категории тяжких, совершенных иностранцами; формирование межрегио нальных аналитических структур для прогнозирования наиболее важных тенденций оперативной обстановки и оп ределения направлений упреждающего воздействия на оп ределяющие иностранную преступность криминогенные факторы; осуществление совместных усилий по обеспече нию системы повышения профессиональной подготовки и обмена опытом предупреждения тяжких преступлений со стороны транснациональных организованных преступных групп.

Взаимодействие оперативно розыскных органов субъек тов оперативно розыскной деятельности следует рассмат ривать в двух формах. Во первых, как координационная де ятельность федеральных органов исполнительной власти по выработке стратегических направлений борьбы с преступно стью иностранцев и тактических приемов их реализации. Во вторых, выработка взаимоотношений между оперативными работниками различных ведомств для решения конкретных оперативных задач.

В первом случае (в литературе это направление нередко называют «широким смыслом») [189] взаимодействие ве домств субъектов ОРД направлено на:

– выработку стратегии борьбы с преступностью иностран цев, которая должны быть использована в федеральных про граммах борьбы с преступностью, в реализации решений Пре зидента, Федерального Собрания и Правительства РФ по борьбе с такими преступлениями, как терроризм (ст. 205 УК РФ), бандитизм (ст. 209 УК РФ), организация незаконного во оруженного формирования или участия в нем (ст. 208 УК РФ),

190 захват заложников (ст. 206 УК РФ), массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ); организация экстремистского сообщества