Преступность иностранных граждан оперативно-розыскная деятельность и криминологический анализ. Монография

воры согласно международному праву обладают равной юридической силой.

Международный договор Российской Федерации, затра гивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Рос сийской Федерации, заключается по согласованию с органа ми государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответству ющая функция.

Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия федерального органа исполни тельной власти – субъекта ОРД по предметам совместного ве дения России и субъектов (ст. 72 Конституции), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. При этом поступившие предло жения рассматриваются при подготовке проекта договора.

При заключении международного договора, предусматри вающего осуществление сотрудничества по вопросам борьбы с преступностью (проблемы терроризма, транснациональной организованной преступности, захват заложников, наемни чества, обеспечения национальной безопасности и др.), но за трагивающего непосредственно интересы какого либо субъ екта ОРД, согласование с остальными субъектами не является обязательным.

Оперативные подразделения субъектов ОРД могут в пре делах своей компетенции документально фиксировать дого воренности о сотрудничестве с зарубежными партнерами своего уровня (особенно в приграничных районах). Однако эти документы не имеют юридической силы международно го договора Российской Федерации и не должны содержать положений, противоречащих законодательству и междуна родным договорам Российской Федерации. Они могут лишь более детально регламентировать порядок взаимодействия, осуществляемого, как правило, на основе соответствующих межправительственных или межведомственных договоров.

Непосредственный контроль за выполнением оператив ными подразделениями международных обязательств Рос

сийской Федерации и реализацией ими прав, вытекающих 201 из международных договоров Российской Федерации, осу

ществляется в соответствии с ведомственными нормативны ми актами.

Формы международного сотрудничества в борьбе с пре ступностью иностранцев, с учетом расширения сферы ее криминальной активности, постоянно развиваются. Наибо лее простая форма – это достижение договоренности между двумя заинтересованными сторонами, связанной с тем или иным преступлением, либо о выдаче лиц, совершивших пре ступление [197]. В процессе расширения деятельности пре ступных групп иностранцев, приобретающих характер транснациональности, возникла необходимость в развитии такой формы, как обмен информацией о лицах, совершаю щих преступления либо находящихся в розыске за их совер шение. Помимо этого, как форма международного сотрудни чества обмен информацией постоянно наполняется новым содержанием, затрагивая почти все сферы борьбы как с транснациональной (международной) организованной пре ступностью, так и общеуголовной преступностью иностран цев, «включая статистику и научные данные о причинах, тенденциях, прогнозах преступности» [198].

По мере развития научно технического прогресса, меж дународное сотрудничество в сфере борьбы с преступностью иностранцев приобретает также форму обмена опытом, что играет существенную роль в отношениях между правоохра нительными органами различных государств. В частности, по вопросам, связанным с оказанием правовой помощи по уголовным делам, в том числе розыск преступников, сбор ве щественных доказательств, исполнение следственных пору чений.

В последнее время заметное место в отношениях между федеральными органами исполнительной власти – субъек тов ОРД и правоохранительными органами зарубежных стран занимает такая форма международного сотрудничест ва, как оказание профессиональной и технической помощи. Обучение, стажировка, повышение квалификации в учебных заведениях, участие в международных научных конферен

202 циях по различным аспектам борьбы с преступностью – вот далеко неполный перечень возможностей сотрудничества.

Немаловажное значение имеет оказание помощи правоохра нительным органам, ведущим борьбу с преступностью ино странцев, в оснащении новейшими техническими средства ми, например, для обнаружения наркотиков и оружия в аэропортах, на железнодорожных и автовокзалах [199].

Особое значение в международном сотрудничестве приоб ретают совместные действия или их координация по выявле нию и задержанию преступников иностранцев, скрывшихся от суда и следствия в различных странах, а также «борьбе с бандитизмом, терроризмом и международной преступнос тью» [200]. Сотрудники оперативно розыскных органов – субъектов ОРД непосредственно столкнувшись с проблема ми преступности иностранцев, вызванными процессами рас пада СССР, первыми пришли к выводу, что в борьбе с непри знающей границ преступностью нужны совместные усилия и координация действий. Поэтому меры по созданию договор ной базы сотрудничества с коллегами из соседних государств были предприняты в первую очередь на межведомственном уровне [201]. За период 1992–1998 гг. по линии МВД России заключено 15 многосторонних и 20 двусторонних межведом ственных соглашений с МВД стран СНГ по оперативно слу жебной деятельности и 23 соглашения о взаимодействии с партнерами из 21 государства дальнего зарубежья [202].

Международное сотрудничество российских оперативно розыскных органов с правоохранительными органами и спецслужбами государств – участников СНГ, государств – членов Европейского союза и других государств – членов ООН осуществляется по двум основным правовым формам: договорно правовая или конвенционная (заключение и реа лизация договоров, в которых регулируются отношения в данной сфере); институционная (сотрудничество в рамках международных организаций как всеобщего, так и регио нального характера – ООН, Интерпол, Европол, Совет тамо женного сотрудничества, Содружество Независимых Госу дарств, Совет Государств Балтийского моря, Организация Черноморского экономического сотрудничества и др.).

Международно правовой компонент регламентации учас 203 тия России в лице федеральных органов исполнительной

власти, имеющих право заниматься оперативно розыскной деятельностью, в межгосударственном сотрудничестве в борьбе с преступностью и обеспечении общественной безо пасности включает в себя двусторонние и многосторонние договоры различного уровня (межгосударственных, межпра вительственных и межведомственного характера) [203], в ко торых регулируются различные вопросы сотрудничества.

Следует отметить, что сотрудничество федеральных ор ганов исполнительной власти – субъектов ОРД в борьбе с преступностью иностранцев получило достаточно интенсив ное развитие на трех основных уровнях (двустороннем, регио нальном, многостороннем). Наибольшее распространение по лучили двусторонние соглашения по таким вопросам, как борьба с преступностью, в том числе ее организованными формами, по вопросам выдачи обоснованно подозреваемых в совершении преступлений, передачи осужденных, предот вращения угона гражданских судов, в области борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами и психо тропными веществами и их незаконным оборотом. В этих правовых актах в части, касающейся организованной пре ступности, регулируется порядок взаимодействия опера тивных и судебных следственных органов двух стран при осуществлении уголовного преследования лиц, находящихся за пределами того государства, где ими были совершены преступления [204].

Межгосударственные и межправительственные двусто ронние соглашения, как правило, сопровождаются межве домственными, в которых конкретизируются вопросы от дельных ведомств (МВД, ФСБ, ФСИН, ФСКН, ФТС), определяются их задачи, определяется тактика их выполне ния, порядок взаимодействия, устанавливается отчетность и контроль.

Помимо двустороннего сотрудничества федеральных ор ганов исполнительной власти Российской Федерации, имею щих право на ведение оперативно розыскной деятельности и выступающих от имени субъекта международного права,

204 международное сотрудничество осуществляется на регио нальном уровне, что обусловлено расширением круга участ

ников договорных отношений, совпадением интересов и ха рактером отношений стран определенного региона. К такому роду организаций относится, в частности, Содружество Независимых Государств, в рамках которого, как уже от мечалось, сотрудничество оперативно розыскных органов Российской Федерации с аналогичными структурами госу дарств – стран СНГ развивается особенно динамично, учи тывая общие границы, исторически сложившиеся связи между народами этих государств, политические, погранич ные, экономические, военные, культурные, экологические интересы и т.д.

Значительная роль организации в государствах – участ никах СНГ в борьбе с наиболее опасными видами преступле ний, совершаемых на территории государств – участников Содружества, принадлежит Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников Со дружества Независимых Государств, созданному на основа нии Решения Совета глав правительств Содружества Неза висимых Государств от 24 сентября 1993 г. В функцию Бюро в качестве основного положения входит координация дейст вий по подготовке и проведению оперативно розыскных и комплексных операций, затрагивающих интересы несколь ких государств – участников СНГ, содействие в осуществле нии межгосударственного розыска и др. [205]

В ноябре 1998 г. заключено Соглашение о сотрудничестве пограничных войск в сфере пограничного контроля в пунк тах пропуска через границы государств – участников Содру жества Независимых Государств с государствами, не входя щими в Содружество. Статьей 4 данного Соглашения предусматривается планирование и осуществление согласо ванных мер для пресечения актов терроризма, незаконного перемещения оружия, боеприпасов, отравляющих, психо тропных и наркотических веществ, иных предметов контра банды, незаконного въезда (выезда) на (ее) их территорию, а также других видов правонарушений в сфере пограничного

контроля. Указанное положение регулирует сотрудничество 205 и взаимодействие оперативно розыскных органов ФСБ, в

том числе погранвойск, в вопросах организации и проведе ния оперативно розыскных мероприятий по пресечению не законного пересечения иностранцами государственной гра ницы, а также контрабандного перемещения предметов как иностранцами, так и гражданами России [206].

В целях объединения усилий в борьбе с терроризмом госу дарства – участники Содружества Независимых Государств заключили договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом (1999 г.). В ст. 2 указанного Договора стороны взяли на себя обязательства сотрудничать в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма в соответствии с настоящим Договором, национальным зако нодательством и международными обязательствами. При чем в Договоре прямо указано, что при осуществлении со трудничества в борьбе с актами терроризма Стороны рассматривают соответствующие деяния только как уголов ные (ст. 4), что дает право оперативным подразделениям субъектов ОРД Сторон взаимодействовать в вопросах ор ганизации и совместного проведения оперативно розыск ных мероприятий. Кроме того, Договором предусмотрено осуществление сотрудничества путем направления по со гласованию между заинтересованными Сторонами специ альных антитеррористических формирований для оказания практической помощи в пресечении актов терроризма и в борьбе с их последствиями, а также осуществления на дого ворной основе поставок специальных средств, техники и обо рудования для обеспечения антитеррористической деятель ности (ст. 5).

Борьба с терроризмом на региональном уровне немысли ма без единого координирующего центра его участников. Учитывая это, главы государств – участников СНГ утверди ли Положение об Антитеррористическом центре государств – участников Содружества Независимых Государств (21 июня 2000 г.). В положении прямо указано, что Центр является по стоянно действующим специализированным отраслевым ор ганом СНГ и предназначен для обеспечения координации

206 взаимодействия компетентных органов государств – участ ников Содружества в области борьбы с международным тер

роризмом и иными проявлениями экстремизма [207]. Одной из функций Центра является содействие заинтересованным государствам – участникам СНГ в подготовке и проведении оперативно розыскных мероприятий и комплексных опера ций по борьбе с международным терроризмом и иными про явлениями экстремизма. Положение об Антитеррористичес ком центре дает право его руководителю предоставлять в установленном порядке Совету глав государств СНГ, Совету глав правительств СНГ, Совету министров иностранных дел СНГ, Советам безопасности государств – участников СНГ, Совету руководителей органов безопасности и специальных служб государств – участников СНГ, Совету министров вну тренних дел государств – участников СНГ, Совету минист ров обороны государств – участников СНГ и Совету команду ющих пограничными войсками доклады, информацию, рекомендации и предложения по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Все это свидетельствует о созданной единой системе взаимодейст вия и механизма ее реализации оперативно розыскных ор ганов – субъектов ОРД Российской Федерации с правоохра нительными органами и спецслужбами СНГ в сфере борьбы с международной преступностью, а также преступлениями международного характера.

Помимо взаимодействия оперативно розыскных органов в рамках государств – участников СНГ сотрудничество феде ральных органов исполнительной власти – субъектов ОРД Российской Федерации осуществляется в рамках таких ре гиональных (субрегиональных) межправительственных ор ганизаций, как Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС), где оперативно розыскные органы России принимают самое ак тивное участие в борьбе с преступностью, взаимодействуя с правоохранительными органами зарубежных государств, прежде всего в борьбе с транснациональной организованной преступностью. Например, правительства государств – уча стников Черноморского экономического сотрудничества: Ре спублики Албания; Республики Армения; Азербайджанской 207 Республики, Республики Болгария, Республики Грузия,

Греческой Республики, Республики Молдова, Республики Румыния, Российской Федерации, Турецкой Республики, Республики Украина достигли Соглашения о сотрудничест ве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах (1998 г.). В ст. 1 Соглашения Стороны договорились сотрудничать в предупреждении, пресечении, выявлении и раскрытии преступлений, в частности, актов терроризма, незаконного оборота наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядерных и радиоактивных материа лов, а также отравляющих веществ; незаконной междуна родной экономической деятельности, преступной деятельно сти, организованной, связанной с незаконной иммиграцией, нелегальным пересечением границы и незаконной торговлей женщинами, сексуальной эксплуатацией женщин, подрост ков или малолетних детей.

Формы сотрудничества (ст. 2) Соглашения, в частности, осуществляются путем планирования и координации дей ствий против преступных организаций; розыска лиц, скры вающихся от уголовного преследования; обмена информа цией в области пограничного контроля и др. Стороны также гарантируют обеспечение в соответствии с национальным законодательством и своими международными обязатель ствами необходимых условий для проведения контролиру емых поставок наркотических средств и психотропных ве ществ (ст. 3).

В Азиатском регионе (в городе Бишкеке Республики Кыр гызстан 2 декабря 1999 г.) главы государств Республики Ка захстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Рес публики, Российской Федерации и Республики Таджикистан государств – участников «Шанхайской пятерки» подписан Меморандум о сотрудничестве и взаимодействии правоохра нительных органов и спецслужб в правоохранительной сфе ре. Государства – участники «Шанхайской пятерки» приняли решение, с учетом существующих в международной практи ке форм и методов сотрудничества, включая обмен информа цией, о согласовании, сближении нормативно правовой базы

208 и проведении совместных операций по противодействию рас ширения масштабов организованной преступности, между

народного терроризма, сепаратизма, незаконного оборота оружия и наркотиков, нелегальной миграции других наибо лее опасных преступлений [208].

Принятие данного Меморандума позволило оперативно розыскным органам России начать осуществление сотрудни чества и взаимодействия с соответствующими органами го сударств – участников «Шанхайской пятерки» в сфере борьбы с преступностью и, в первую очередь, с противодей ствием экспансии международной преступности. Кроме того, Меморандум послужил толчком дальнейшего развития со трудничества указанных стран. В июне 2001 г. в городе Шан хае главы государств Республики Казахстан, Китайской На родной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбе кистан создали Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), которая приняла Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

В этой Конвенции наряду с преступлениями, нашедшими отражение в антитеррористических конвенциях ООН и СНГ, указаны деяния, направленные на то, чтобы вызвать (спро воцировать) смерть какого либо гражданского лица, не при нимающего участия в вооруженных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое теле сное повреждение, а также нанести значительный ущерб ка кому либо материальному объекту. Причем такие деяния должны преследовать цель – запугать население, нарушить общественную безопасность.

Таким образом, Конвенция приняла решение не только о взаимодействии в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экс тремизмом, но и с другими тяжкими и особо тяжкими преступ лениями, тем самым значительно расширив сферу сотрудни чества субъектов оперативно розыскной деятельности в борьбе с преступностью, в том числе граждан зарубежных стран (ст. 6,8 Конвенции). Логическим шагом стало «налажива ние взаимодействия в нейтрализации наркотрафика и, соот ветственно, тесного сотрудничества по линии силовых блоков».

В развитии указанной Конвенции, в целях содействия ко 209 ординации и взаимодействия компетентных органов госу

дарств – членов Шанхайской организации сотрудничества, в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом в июне 2002 г. было достигнуто Соглашение между членами ШОС о создании Региональной антитеррористической структуры (РАТС). Основными задачами РАТС являются разработка рекомендаций о развитии сотрудничества в указанных сфе рах, содействие компетентным органам сторон, формировании банка данных о международных, террористических, сепара тистских и иных экстремистских организациях; содействие в подготовке и проведении оперативно розыскных мероприя тий, международного розыска и др. [209]

По существующему международному праву имеют место три группы нарушителей (деликвентов): государства, совер шающие международные преступления; конкретные испол нители таких преступлений, действующие от имени государ ства; лица либо группы лиц, совершающие уголовные преступления международного характера не от имени госу дарства [210].

В контексте рассматриваемой проблемы интерес пред ставляет третья группа, совершающая преступления меж дународного характера, субъектами которых являются граждане зарубежных государств, как наиболее многочис ленная часть преступлений, одинаково затрагивающая инте ресы охраны правопорядка многих стран мира.

По мере развития связей между государствами преступ ность также приобретает международный характер. Изуче ние такого явления, как иностранная преступность, показало, что в последнее десятилетие ХХ столетия она заметно эво люционизировалась. Появилось понятие интернационализа ция преступности, т.е. преступности, имеющей, с одной сто роны, одни и те же характеристики чуть ли не повсюду во всех странах мира (наркотизм, торговля людьми, вооружен ные захваты заложников и др.), с другой – появление пре ступности, переходящей национальный границы [211]. Ино странная преступность с появлением целого ряда факторов приобрела характер международной интеграции организо

210 ванных преступных формирований, которые состоят из граждан зарубежных стран, как минимум в двух государст