Оперативно-розыскная деятельность. Пособие для студентов вузов
.pdfВорганах внутренних дел Республики Беларусь пробел законодательства с порядком представления результатов ОРД органам, ведущим уголовный процесс, попытались отрегулировать упоминавшейся выше Инструкцией «о порядке оформления и предоставления материалов ОРД.
Всоответствии с пунктом 18 данной Инструкции представление результатов ОРД органу, ведущему уголовный процесс, включает в себя:
а) «вынесение постановления о передаче материалов органу, ведущему уголовный процесс, в котором должны быть перечислены оперативно-служебные документы и полученные при осуществлении ОРМ предметы и документы, могущие являться поводом и основанием к возбуждению уголовного дела, источниками доказательств, либо устанавливать обстоятельства, входящие в предмет доказывания, либо способствовать формированию иных доказательств»;
б) «оформление сопроводительного документа и фактическую передачу материалов: пересылку по почте, передачу нарочным либо иным способом».
Инструкция МВД Республики Беларусь о порядке оформления и представления материалов ОРД органу, ведущему уголовный процесс, согласована с Верховным Судом и Генеральным прокурором Республики Беларусь, то есть в ней зафиксированы требования к результатам ОРД, представляемым органу, ведущему уголовный процесс, как прокуратуры, являющейся надзорным органом за ОРД, так
исуда, принимающего окончательное решение по уголовному делу. А так как эта Инструкция зарегистрирована в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь за № 8/14151, то она является официальным нормативным правовым актом в области ОРД.
Поэтому прокурор, проверяя законность и обоснованность представления результатов ОРД органу, ведущему уголовный процесс, для использования в доказывании по уголовному делу, независимо от субъекта ОРД, их представившего, должен проверить, вынесено ли постановление о передаче материалов, полученных в ходе проведения ОРД, органу, ведущему уголовный процесс; перечислены ли в данном постановлении оперативно-служебные документы и полученные при осуществлении ОРМ мате-
321
риальные носители информации, представляемые органу, ведущему уголовный процесс; оформлен ли сопроводительный документ о передаче данных материалов органу, ведущему уголовный процесс; подписан ли данный документ руководителем органа, осуществляющего ОРД, или его заместителем; произведена ли фактическая передача указанных материалов органу, ведущему уголовный процесс (произведена их пересылка по почте, переданы нарочным либо иным способом и каким именно).
§ 7. Меры прокурорского реагирования на нарушения законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности
Анализ вопросов, рассмотренных в последние годы на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, свидетельствует о том, что не менее двух заседаний в год посвящалось рассмотрению вопросов, касающихся состояния законности при осуществлении ОРМ по причине выявления в процессе проверок многочисленных нарушений, допускаемых органами, осуществляющими ОРД, при проведении ОРМ. Широкое распространение получили формальное и бессистемное планирование ОРМ, нарушение порядка санкционирования и документирования ОРМ, нарушение конституционных прав граждан, отсутствие ведомственного контроля за законностью проведения ОРМ.
Право принятия мер реагирования к нарушителям закона при осуществлении ОРД прокурорам предоставлено Законом о прокуратуре, согласно части первой статьи 29 которого они, в случае обнаружения нарушений, в пределах своей компетенции имеют право:
y опротестовывать противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) органов, осуществляющих ОРД, и их должностных лиц;
y вносить в установленном порядке представления, выносить предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения органами, осуществляющими ОРД, и их должностными лицами;
322
y составлять протоколы об административных правонарушениях;
y выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;
yвыносить постановления о возбуждении уголовного дела. Перечень актов прокурорского надзора, которые прокурор вправе вносить при обнаружении нарушений закона в процессе осуществления ОРД, приведен в главе 10 Закона о
прокуратуре. Ими являются:
а) представление – акт прокурорского надзора, содержащий требование прокурора или его заместителя об устранении нарушений законодательства органами, уполномоченными на осуществление ОРД, и их должностными лицами, причин и условий, способствующих этим нарушениям (ст.
38Закона о прокуратуре); б) протест – акт прокурорского надзора, который прино-
сит прокурор или его заместитель на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) органов, уполномоченных на осуществление ОРД, и их должностных лиц (ст. 39 Закона о прокуратуре);
в) постановление – акт прокурорского надзора, содержащий в зависимости от характера нарушения законодательства, допущенного должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, мотивированное решение прокурора или его заместителя о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности (ст. 40 Закона о прокуратуре);
г) предписание – акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, выносимый прокурором или его заместителем в случае нарушения законодательства должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено (ст. 41 Закона о прокуратуре);
д) официальное предупреждение – акт прокурорского надзора о недопустимости повторного совершения должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, правонару-
323
шений, влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами, либо подготовки к совершению ими противоправных действий, объявляемый таким должностным лицам в целях предупреждения совершения ими правонарушений (ст. 42 Закона о прокуратуре).
Право составления протокола об административном правонарушении прокурору предоставлено статьей 3.30 Про- цессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, согласно которой прокурор имеет право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.6, 9.10, 9.13, 9.16, 9.19, 21.9, 21.10, 22.10, 23.6, 23.16, 23.18, 23.25, частью 2 статьи 23.26, статьям 23.37, 23.38, частью 1 статьи 23.54, частью 2 статьи 23.58, статьям 23.81–23.83, 24.3, частью 3 статьи 24.10, статьям 25.2–25.4, частью 2 статьи 25.8 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.
Из числа значащихся в этих статьях правонарушений, имеющими отношение к осуществлению ОРД, могут быть правонарушения, ответственность за которые установлена статьей 9.6 (отказ в предоставлении гражданину информации), статьей 9.13 (нарушение законодательства об обращениях граждан), статьей 22.10 (незаконный отказ в доступе к архивному документу), статьей 23.54 (незаконное изъятие паспорта или принятие его в залог), статьей 24.3 (непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению судьи, органа дознания, следователя или прокурора).
Кроме этого, прокурор, в соответствии со статьей 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, имеет право составлять протоколы за иные административные правонарушения, предусмотренные Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях, если они выявлены им при осуществлении надзорных функций.
Порядок составления протоколов за административные правонарушения изложен в статье 10.2 Процессуально-ис- полнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.
324
Порядок и основания принесения актов прокурорского надзора регламентированы главой 10 Закона о прокуратуре, а требования к их форме содержатся в Информационном бюллетене Генеральной прокуратуры Республики Беларусь за 2006 г., в связи с чем данный вопрос в настоящей работе не рассматривается. Общее же требование, предъявляемые к актам прокурорского надзора, – это актуальность обозначенных вопросов, диктуемых, прежде всего, особенностями текущего времени и состоянием законности в органе, осуществляющем ОРД, за которым осуществляется надзор, что достигается посредством:
y эффективности воздействия мер прокурорского реагирования на нарушения законодательства и причины, их обусловливающие;
y правильности выбора форм воздействия, аргументированности и четкости изложения актов прокурорского надзора;
y определения компетенции органов либо должностных лиц, которые наделены полномочиями по устранению нарушений закона;
yобщей и юридической грамотности работников, составляющих документы, соблюдения требований, предъявляемых к их оформлению;
y соблюдения сроков рассмотрения актов прокурорского надзора, применения мер реагирования за их несвоевременное рассмотрение либо оставление без рассмотрения1.
В то же время при установлении в процессе надзора за законностью и обоснованностью осуществления ОРД нарушений законодательства следует учитывать, что нарушение правил проведения ОРМ, за исключением ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну корреспонденции, телефонных и иных сообщений, передаваемых по техническим каналам связи, неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан, не исключает возможности использования полученных в ходе их проведения фактических данных в доказывании по уголовному делу. Для этого необходимо, чтобы эти фактические данные,
1 Вынесение актов прокурорского надзора: методические рекомендации / Информационный бюллетень Прокуратуры Республики Беларусь. – Минск, 2006. – С. 3.
325
полученные в процессе осуществления ОРМ, были введены в уголовный процесс и проверены с соблюдением требований, установленных УПК для собирания и проверки доказательств.
§ 8. Особенности реализации принципа гласности при осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью
Одним из основных принципов деятельности органов прокуратуры, согласно статьи 5 Закона о прокуратуре, является принцип гласности. Данный принцип означает, что деятельность органов прокуратуры является открытой, доступной для граждан и средств массовой информации, что повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности органов прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, и, как одно из следствий принципа гласности, это позволяет им обращаться в органы прокуратуры как за защитой своих прав и свобод, так и с целью информирования об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности, так как посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.
В то же время одним из основных принципов ОРД, как об этом записано в статье 4 Закона об ОРД, является принцип
конспирации, который «заключается в организации и осуществлении ОРД таким образом, чтобы сохранить в тайне от посторонних субъектов (прежде всего от лиц, совершающих преступления) тактику, содержание, формы и методы, силы и средства подготовки и проведения конкретных опе- ративно-розыскных мероприятий и т. п.»1.
Принцип конспирации неизвестен другим отраслям права, в том числе и прокурорскому надзору, он появился только в Законе об ОРД, поэтому его относят к специальным (отраслевым) принципам, присущим только ОРД, что от-
1 Шумилов, А. Ю. Курс основ оперативно-розыскной деятельности: учебник для вузов. – 2-е изд., испр., доп. и перераб. – М.: Издательский дом Шумиловой И. И., 2007. – С. 30.
326
личает данный вид деятельности от других государственноправовых форм борьбы с преступностью, и который более всего отличает ОРД от прокурорского надзора.
Таким образом, значащийся в Законе о прокуратуре принцип гласности и принцип конспирации органов, осуществляющих ОРД, являются несовместимыми друг с другом
ипоэтому, казалось бы, надзор прокурора за ОРД невозможен, так как ОРД – особый в плане обеспечения прав и свобод граждан вид деятельности. При ее осуществлении используются в основном негласные методы, что таит в себе возможности для злоупотреблений, нарушений законности, так как под грифом секретности могут скрываться не только сведения, составляющие тайну, но и ошибки, просчеты, а, то
ибеззаконие в процессе осуществления ОРД.
Однако действия, выходящие за границы законности организационных мероприятий ОРД, допустимости тех или иных тактических приемов, например, провокационные действия, не образуют признаков ОРД. В связи с этим ограничений в выявлении таких фактов не может быть, поскольку это уже не проверка прокурором источников, способов, методов, планов, тактики и организации ОРД, а определение законности действий субъектов этой деятельности. Поэтому не случайно Закон об ОРД на первое место ставит принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина1, в связи с чем надзор за их соблюдением в процессе осуществления ОРД должен составлять сердцевину, костяк деятельности прокурора в этом направлении.
Исходя из этого, статья 9 Закона о прокуратуре и требует, чтобы прокурор действовал гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и законных интересов граждан и организаций, а также законодательства о защите государственных секретов и иной охраняемой законом тайны и запрещает ему разглашать сведения, относящиеся к личной жизни гражданина, унижающих его честь и достоинство или способных причинить вред его правам, законным интересам или дело-
1 Статья 4 Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» от 09.07.1999 № 289-З // Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь. – 1999. – № 57. – 2/64.
327
вой репутации, а равно разглашать сведения, относящиеся к деятельности организации, индивидуального предпринимателя, могущих причинить вред их правам, законным интересам или деловой репутации.
Выше упоминалось, что, согласно Конституции Республики Беларусь и Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора является надзор «за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов».
О возложении на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров надзора за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов говорится также в части третьей статьи 76 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее – Закон нормативных правовых актах).
В то же время субъекты нормотворческой деятельности вправе издавать также правовые акты, не являющиеся нормативными, с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанных на иное применение. Перечень правовых актов, не являющихся нормативными, приведен в статье 3 Закона о нормативных правовых актах.
Поэтому, исходя из прямого предписания Конституции Республики Беларусь, Законов о прокуратуре и о нормативных правовых актах, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном нормативными правовыми актами, но никак не в пространстве, определенном правовыми актами, не являющимися нормативными1, и по этой причине надзор за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний) на прокурора не возложен. Это сфера ведомственного контроля, так как в соответствии со статьей 76 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» «контроль и про-
верку реализации нормативных правовых актов осуществляют» нормотворческие органы, их должностные лица или уполномоченные ими иные органы и лица. Кроме
1Перечень правовых актов, не являющихся нормативными, приведен
вст. 3 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» / Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь, 21.01.2000, № 7, 2/136.
328
этого следует учитывать, что предмет надзор за исполнением законодательства при осуществлении ОРД не может быть всеобъемлющим, поэтому органы прокуратуры в процессе надзора за соблюдением законности при осуществления ОРД не должны подменять ведомственный контроль за данным видом деятельности органов, осуществляющих ОРД.
Внимание к ведомственному правовому акту органов, осуществляющих ОРД, не являющемуся нормативным правовым актом, прокурору необходимо обращать только тогда, когда, например, возникает необходимость в проверке этого акта на соответствие республиканскому нормативному правому акту в ситуации, если без проверки такого акта не представляется возможным дать оценку законности и обоснованности осуществления ОРД. Поэтому соблюдение требований ведомственных правовых актов о производстве и прекращении оперативной проверки, заведении и прекращении дел оперативного учета, соблюдения порядка продления сроков их ведения, порядка проведения ОРМ и т. п. должно входить в предмет надзора за ОРД только в случае, если, например, нарушения прав и свобод граждан, допущенные в процессе осуществления ОРД, произошли из-за положений ведомственного правового акта, затрагивающих интересы личности, общества и государства и противоречащих республиканскому нормативному правому акту.
Это обусловлено также тем, что в ряде статей Закона об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые предписывают конкретизировать положения Закона и определять механизмы его реализации в ведомственных и иных правовых актах. В частности, такие нормы содержатся, например, в статье 13 («Условия проведения оперативно-розыскных мероприятий»), в которой говорится, что перечень должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, имеющих право утверждать постановления о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, определяется Министрами внутренних дел и обороны Республики Беларусь, Председателями Государственного пограничного комитета, Государственного таможенного комитета, Комитета государственной безопасности и Комитета государственного контроля Республики Беларусь, начальниками Службы безопасности Президента Республики Беларусь и Опера-
329
тивно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь; в статье 14 («Основания и порядок рассмотрения прокурором постановлений органов, осуществляющих опе- ративно-розыскную деятельность, на проведение оператив- но-розыскных мероприятий«), в которой говорится об иных материалах, касающихся оснований проведения ОРМ, право на ознакомление с которыми имеют прокурор или его заместитель1, а статья 16 Закона об ОРД («Использование результатов оперативно-розыскной деятельности»), в которой говорится об использовании результатов ОРД «в доказывании по уголовным делам», вообще отсылает к УПК, устанавливающему порядок деятельности органов, ведущих уголовный процесс, а также права и обязанности его участников, и которым на прокурора возложена обязанность по своевременному принятию предусмотренных законом мер по устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, но только «на всех стадиях уголовного процесса» (см. ст.ст. 1 и 25 УПК), а ОРД, как известно, стадией уголовного процесса не является, так как она осуществляется в ином правовом режиме, определенном Законом об ОРД, а не УПК.
К ведомственному правовому акту органов, осуществляющих ОРД, не являющемуся нормативным правовым актом, прокурор вправе обратиться и в том случае, если необходимо проверить надлежащее исполнение должностными лицами этих органов положений указанных актов, поскольку в них содержатся условия проведения ОРМ, дополнительные по отношению к условиям, определенным в Законе об ОРД, а также перечень должностных лиц, имеющих право давать разрешение на проведение отдельных ОРМ, и их компетенция, основания принятия решений по результатам проведенных ОРМ и т. п.
1 О материалах ОРД говорится, например, в Инструкции о порядке оформления и предоставления оперативными подразделениями органов внутренних дел материалов, полученных в ходе оперативно-розыскной деятельности, для их использования в уголовном процессе, утвержденной постановлением МВД Республики Беларусь от 29 сентября 2005 г. № 307.
330