§ 4. Юридические коллизии: природа, причины и виды

В последнее десятилетие "вал законотворчества" отвлек внимание теоретиков и практиков от проблем реализации законов и иных правовых актов. Сдержать обострение юридических противоречий не удалось даже под прикрытием признания верховенства права и закона. Жизнь требует усиления внимания к борьбе с преступностью и иными видами правонарушений. Это - ключевая задача правоохранительных органов и прежде всего органов системы МВД.

В то же время все более явственно ощущалась потребность в расширении исследовательского поля для причин нарушений законности и разработки способов их предотвращения и устранения. Действие закона не означает механическое исполнение и издание актов "во исполнение", хотя это очень важно. Оно представляет собой сложный комплексный механизм со своими этапами реализации и "набором" используемых средств

507

Приведем некоторые цифры, характеризующие состояние законности в стране. В 1999 г. количество зарегистрированных преступлений превысило 3 млн. и по сравнению с 1998 г. увеличилось на 16,3%. В структуре преступности доминируют тяжкие преступления (61,6%). А вот другой показатель. В 1998 г. органами государственной власти субъектов РФ принято около 1,9 тыс. незаконных правовых актов, в 1999 г. - 1,7 тыс. По протестам органов прокуратуры отменены либо приведены в соответствие с, конституционными положениями 870 и 747 актов. Проблема, как видно, требует дальнейших усилий для ее разрешения. На передний план выступает предотвращение и устранение юридических коллизий.

Разным возможным проявлениям юридических коллизий посвящены статьи Конституции РФ - "не должны противоречить" (ч. 1 статьи 15), "не могут противоречить" (ч. 2 статьи 16), "не допускается" (ч. 2 статьи 74), "в случае противоречия" (ч. 6 статьи 76), "разрешение разногласий" (ч. 1 статьи 85), "вправе приостановить" (ч. 2 статьи 85) и др. Нормы-приоритеты, нормы-доминанты, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы о процедуре споров - таковы основные нормы. Они содержат критерии правового выбора, сочетаемые с материальными и процессуальными нормами, "рассыпанными" по разным правовым актам.

Весьма примечательно, что в законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" (декабрь 1999 г.) в статье 1 среди прочих дается понятие коллизии нормативных правовых актов. Это - противоречие (несоответствие) норм действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения. Есть также дефиниции "пробела" и "юридической силы".

Последние десятилетия характеризуются обострением юридических противоречий, причем не только между различными правовыми актами. Они проявляются в разном правопонимании, в столкновении правовых взглядов, в неправомерных действиях государственных и иных структур, в притязаниях и действиях по изменению правопорядка. Коллизии возникают как в рамках национальной правовой системы, так и между нею и нормами международного права и межгосударственных объединений.

Поэтому в широком смысле юридическая коллизия есть противоречие между существующим правопорядком и намерениями и действиями по его изменению¹. А юридический конфликт выступает как антиконституционное противоборство политических и социальных сил, государственных и иных структур. И в этом смысле конфликт представляет собой обостренно резкую форму юридической коллизии.

508

Динамику коллизий и конфликтов можно выразить с помощью соответствующих понятий. Каждое из них выражает своего рода стадию развития юридических противоречий. Назовем их:

• а) разногласие - расхождение интересов и мнений государственных органов, должностных лиц, предпринимателей и др. по поводу оценки правовых фактов, норм и актов;

• б) коллизионная ситуация - момент или период возникновения и развития юридических коллизий;

• в) конфликтная ситуация - период открытого противостояния государственных и иных структур, социальных сил;

• г) нарушение законности - отступление от норм загонов и иных правовых актов, установленное и зафиксированное официальными органами;

• д) процедура - нормативно установленный порядок действий субъектов права, совершаемых последовательно и во взаимной связи;

• е) спор - процедура разбирательства в установленном порядке уполномоченном органом дела, по поводу которого имеются разногласия и противоречие;

• и) решения и действия по восстановлению нарушенного юридического состояния или его изменению.

Существуют разнообразные формы проявлений юридических коллизий и конфликтов. Причем, они возникают во всех сферах государственной и общественной жизни. Каждая отрасль права с помощью общих и специальных процедур регулирует порядок их предотвращения и устранения. Коллизионные нормы, ранее отождествлявшиеся с нормами преимущественно международного частного права, теперь имеются во всех отраслях национального и международного права. А федеральное коллизионное право выступает, скорее, подотраслью конституционного права.

Выделим наиболее типичные виды юридических коллизий и конфликтов:

• а) ошибочные правовые взгляды и позиции;

• б) неправомерность издания тех или иных законов и подзаконных актов, с точки зрения их соотношения между собой и в особенности с Конституцией;

• в) деформация статуса государственного или общественного образования, органа, организации, должностного лица;

• г) произвольное понимание и реализация прав и обязанностей участников спора;

• д) неправомерные юридические действия (бездействие) участников спора;

• е) неправомерные юридические факты;

• ж) субъективная оценка достоверности юридических документов;

• з) препятствия осуществлению компетенции того или иного субъекта, вмешательство в компетенцию;

509

• и) внеправовое образование институтов, органов, организаций;

• к) противоборство и непризнание законных интересов субъектов права;

• л) неисполнение правовых решений,

• м) противоречия между нормами национального и международного права.

Объекты коллизий могут встречаться на практике как в отдельности, так и в совокупности. Причем, нередко одна юридическая коллизия порождает другую, возникает "узел коллизий", который нелегко развязывать. И здесь помогают дополнительные признаки юридических коллизий, отличающие их от иных видов противоречий. Такими признаками, свойствами можно считать:

• а) законную (легальную) процедуру рассмотрения коллизий;

• б) использование и оценку доказательств в юридическом споре;

• в) наличие органа, управомоченного разрешить коллизию;

• г) признание обязательной силы решения по данному спору как в силу достигнутого согласия, договоренности, примирения сторон, так и императивных предписаний соответствующего органа;

• д) компенсацию, то есть применение санкций и возмещение ущерба и упущенной выгоды, восстановление прежнего (нормального) юридического состояния одного или всех субъектов, установление измененного или нового юридического состояния.

Юридические коллизии не всегда имеют сугубо негативный характер, свидетельствующий об изъянах в правовой системе и в практике действия законов или иных актов. Юридическая коллизия отражает не только деформацию правовой системы или ее отдельных элементов, государственных институтов, форм хозяйствования. Коллизия выступает как свидетельство естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственно-правовых институтов. И в этом случае юридическая коллизия может выражать справедливое притязание на установление нового правового порядка.

Появилась потребность в формировании федерального коллизионного права. Оно закреплено в п. "п" статьи 71 Конституции Российской Федерации 1993 г. как предмет ведения Федерации.

Федеральное коллизионное право - это подотрасль общего коллизионного права, предназначенное для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях. Оно состоит, во-первых, из комплекса правовых идей и концепций, отражающих правовое опосредование устройства и функционирования федерации. Во-вторых, включает материальные компетенционные нормы, устанавливающие объем предметов ведения Федерации и ее субъектов и полномочия их органов. В-третьих, вводит процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между участниками коллизионных отношений. В-четвертых, допускает применение мер ответственности участников коллизионных отношений.

Федеральное коллизионное право исходит из следующих принципов:

510

• федеральные органы государственной власти признаются субъектами, регулирующими порядок принятия решений в коллизионных ситуациях;

• установлен конституционный приоритет либо федерального закона либо нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям частей 5 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации;

• допускается временное правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта;

• оправдано установление правил перехода компетенции, когда в федеральном законе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяются порядок регулирования субъектами Российской Федерации соответствующих вопросов и издание конкретизирующих законов. В случае нарушения установленного порядка полномочия субъекта Российской Федерации, в том числе по изданию законов, переходят от субъекта Российской Федерации к органам государственной власти Российской Федерации. После принятия субъектов Российской Федерации конкретизирующего закона, положения федерального закона или иного нормативного правового акта утрачивают силу.

В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок регулирования некоторых коллизионных вопросов.

В статье 29 "Согласительные процедуры" говорится: "Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии".

Статья 30 посвящена разрешению споров судами. В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации", споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти, друг другу осуществления части своих полномочий, рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями.

В названном законе Президенту, Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти предложено привести свои правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение шести месяцев со дня его вступления в силу. Договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом в течение

511

трех лет со дня его вступления в силу. Субъектам Российской Федерации предлагается привести свои законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с Федеральным законом в течение двенадцати месяцев со дня его вступления в силу.

Поэтому столь важно было бы введение процедур разрешения федеральных коллизий и конфликтов. В некоторой степени интересующие нас вопросы регулируются в законах о Правительстве РФ, об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. Но этого мало. Желательно принять Закон о федеральном коллизионном праве.

512

¹ См.: Ю.А.Тихомиров. Коллизионное право. - М.: Юринформцентр, 2000

507 :: 508 :: 509 :: 510 :: 511 :: 512 :: Содержание

512 :: 513 :: 514 :: 515 :: 516 :: 517 :: 518 :: 519 :: Содержание