Тема 12. Світовий досвід організації місцевих фінансів

1. Зміст і значення Європейської хартії місцевого самоврядування

2. Бюджетний федералізм

3. Доходи та видатки локальних урядів

4. Місцеве оподаткування в зарубіжних країнах

5. Фінансове вирівнювання за кордоном

6. Зарубіжний досвід створення місцевих позабюджетних фондів

7.Світовий досвід місцевих запозичень

12.1. Зміст і значення Європейської хартії місцевого самоврядування

Розвиток демократії передбачає розподіл владних повноважень і від­повідний поділ фінансових ресурсів, все вищий рівень децентралізації. Як показує досвід, чим більше грошових коштів та інших видів фінан­сових ресурсів перебуває у розпорядженні органів місцевого самовряду­вання, тим меншою є загроза встановлення диктатури і тоталітарного режиму правління. Зміцнення демократичних основ, яке відбувалося у другій половині XX ст, передбачало проведення організаційних реформ органів місцевого самоврядування, в результаті яких уся їх діяльність набула більш публічного і демократичного характеру; до прийняття рі­шень почали залучатися широкі верстви громадськості; посилилась роль мерів і місцевих виборних органів; відбувалися зміни у побудові місцевих органів самоврядування, кадровому складі тощо.

Метою фінансових реформ місцевого самоврядування стало збіль­шення обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевій владі. Це завдання вирішувалося за допомогою запроваджен­ня фіскальної автономії місцевих органів, наданням їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також субсидуванням територій з бо­ку держави.

У жовтні 1985 р. країни — учасниці Ради Європи підписали Євро­пейську хартію місцевого самоврядування, яка узагальнила надбан­ня тривалого етапу становлення і зміцнення місцевого самоврядування в Європі, стала першим багатостороннім правовим актом з цих питань. Невеликий за обсягом документ (усього 18 статей) концентровано виражає концепцію місцевого самоврядування, засади його функціонуван­ня, правову та фінансову основу. Зупинимося детальніше саме на фі­нансових аспектах діяльності органів місцевого самоврядування, які знайшли відображення у хартії.

Зміст цього документа, його провідну ідею багато в чому визначає вихідне положення, вміщене у преамбулі: місцева влада є однією з голов­них підвалин кожного демократичного режиму, найважливішим прин­ципом якого повинно бути право громадян на участь в управлінні дер­жавними справами, а це право безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Існування місцевої влади може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління за умов, що ця влада наділена реальними й ав­тономними функціями, має створені на демократичній основі директив­ні органи, володіє відповідними ресурсами, необхідними для виконан­ня покладених на неї завдань.

Важливою вимогою хартії є визнання і закріплення принципу місце­вого самоврядування у національному законодавстві і, в міру можливо­сті, в основному законі країни — конституції.

У ст. З хартії дається концептуальне визначення місцевого самовря­дування як права і спроможності місцевої влади в межах закону здійсню­вати регулювання та управління суттєвою часткою державних справ, які належать до її компетенції, в інтересах місцевого населення.

Право місцевого самоврядування здійснюється відповідними органа­ми (радами, зборами тощо), члени яких вільно обираються на основі пря­мого, рівного, загального виборчого права. Головні повноваження міс­цевої влади визначаються національним законодавством і в кожній кра­їні мають свої специфічні межі, які сформувалися в результаті тривало­го періоду становлення інституту місцевого самоврядування, особливос­тей історичного розвитку країни. У межах своєї компетенції місцева вла­да має право вирішувати будь-які питання.

Адміністративний нагляд за діяльністю місцевої влади, як правило, здійснюється загальнодержавними органами з метою забезпечення до­тримання конституції та законодавства, крім того, за своєчасністю ви­конання завдань, які держава доручила місцевій владі.

Центральне місце в хартії займають питання фінансового забезпе­чення функціонування місцевого самоврядування. І це не випадково, адже зрозуміло, що жодні права та автономія місцевих органів не мо­жуть бути реалізовані ефективно і повною мірою, якщо не будуть під­кріплені реальними, чітко визначеними і, по можливості, стабільними джерелами фінансових ресурсів. У зв'язку з цим набувають особливого значення положення наведеного вище визначення поняття місцевого самоврядування не тільки як права, а й як спроможності місцевої вла­ди регулювати й управляти державними справами в межах їхньої ком­петенції в інтересах місцевого населення. Така спроможність гарантується відповідними фінансовими ресурсами, без яких вона не може бути реалізована на практиці.

У ст. 9 хартії зазначено, що місцева влада має право на свої власні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, а їх обсяг повинен відповідати функціям, наданим їй конституцією або законом.

Частина фінансових ресурсів органів місцевої влади формується за рахунок місцевих податків і зборів, обсяг яких ці органи мають право встановлювати в межах закону. Становлення систем оподаткування в контексті розвитку національних держав, відокремлення державних і місцевих завдань і відповідно функцій центральної та місцевої влади закономірно визначило доцільність існування загальнодержавних і міс­цевих податків. Місцеві податки і збори виникли як плата за певні по­слуги, що надаються органами влади населенню. Кошти, залучені за до­помогою цих податків, використовуються для задоволення різноманіт­них місцевих потреб. І тому надходження від місцевих податків і зборів мають поповнювати сукупні фінансові ресурси органів місцевого само­врядування.

Окрім місцевих податків і зборів, у розпорядження органів місцевої влади можуть надходити також кошти від справляння загальнодержавних податків; бюджетні трансферти; доходи від власності, яка їй належить; кошти, одержані від випуску муніципальних позик; кредити; добровільні пожертвування тощо.

Фінансові системи, що становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, зазначається у хартії, мають бути пристосовані до можливого зростання вартості виконуваних ними послуг, тобто мати диверсифікований і підвищувальний характер. Це положення набуває особливого значення в умовах зміни дії економічних факторів, таких як інфляція, падіння темпів виробництва та ін. Якщо фінансові важелі, що забезпечують надходження коштів у розпорядження органів місце­вого самоврядування, не будуть достатньо гнучкими і різноманітними, то це може поставити під загрозу реальне здійснення повноважень місцевого самоврядування.

Наявність значних розбіжностей у рівнях розвитку окремих терито­рій у кожній країні зумовила проголошення у хартії необхідності захи­сту слабшої у фінансовому плані місцевої влади, тобто застосування про­цедур фінансового вирівнювання. Обов'язковою умовою здійснення таких процесів має бути врахування повноважень органів місцевого самовря­дування та недопущення завдання їм шкоди чи утиску, інформування органів місцевої влади про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів.

Фінансова допомога держави органам місцевого самоврядування мо­же надаватися в різних формах (дотації, субсидії, субвенції), по можли­вості вона не повинна бути пов'язана з фінансування конкретних про­ектів, тому що вимога цільового використання одержаних від держави коштів обмежує свободу органів місцевого самоврядування у проведен­ні самостійної політики в межах власної компетенції.

Звичайно, на початкових етапах становлення місцевого самовряду­вання в Україні, коли ще не склалась ефективна система загальнодер­жавного фінансового контролю, застосування повною мірою цієї вимо­ги хартії викликало справедливе заперечення. Тому фінансова допомо­га місцевим бюджетам в Україні надається, як правило, з умовою цільо­вого використання виділених коштів.

Заключне положення ст. 9 "Фінансові ресурси місцевої влади" сто­сується інвестиційної діяльності органів місцевого самоврядування, які, як зазначено у хартії, повинні мати доступ до національного ринку ка­піталу, а держава має створити для цього необхідні умови.

Визначальні положення Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня, які безпосередньо стосуються функціонування місцевих фінансів:

1. місцева влада має право на власні фінансові ресурси;

2. обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, які ви­конує місцева влада;

3. місцева влада має право вільно розпоряджатися власними фінан­совими ресурсами;

4. частина фінансових ресурсів повинна формуватися за рахунок міс­цевих податків та зборів;

5. органи місцевої влади мають повноваження встановлювати розмі­ри місцевих податків та зборів у межах закону;

6. порядок формування фінансових ресурсів повинен бути гнучким і забезпечувати відповідність наявних ресурсів зростанню вартості вико­нання завдань місцевої влади;

7. захист слабкої у фінансовому плані місцевої влади проводиться за допомогою процедур усунення фінансових диспропорцій (фінансового вирівнювання);

8. перевага у виборі форм фінансової допомоги надається дотаціям, не призначеним для фінансування конкретних проектів і які не обмежу­ють свободу місцевої влади.

Нині до Європейської хартії місцевого самоврядування приєдналося більш ніж 30 країн, у 1996 р. її підписала Україна. Відтоді формування та вдосконалення нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Україні відбувається під впливом цього важливого документа, основ­них положень якого повинна дотримуватись наша держава.