6. 3. Бюджетне регулювання, його цілі та методи

Збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести ляше шляхом розмежування їх доходів і видатків, досягається за допо­могою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у ме­жах бюджетної системи, шляхом надання коштів фінансово "бідним" територіям або вилучення коштів у відносно "багатих" територій.

Бюджетне регулювання — діяльність щодо збалансування державного та місцевих бюджетів.

У процесі бюджетного регулювання вирішується багато завдань, ос­новними серед яких є:

досягнення відповідності між видатками та доходами місцевих бюджетів різних видів, тобто їх збалансування;

забезпечення рівномірності в надходженні доходів для запобіган­ня затримок у фінансуванні видатків;

створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у пов­ній мобілізації доходів на своїй території;

забезпечення самостійності використання додатково одержаних коштів у процесі виконання місцевих бюджетів;

перерозподіл бюджетних ресурсів між фінансово "багатими" та "бідними" територіями;

зв'язок обсягів одержаної фінансової допомоги з конкретними зу­силлями щодо мобілізації податків і зборів, залучення додаткових дохід­них джерел; ;

здійснення фінансового вирівнювання.

У складних процесах бюджетного регулювання необхідно відокрем­лювати вертикальне і горизонтальне бюджетне регулювання (табл. 6.1).

Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення не­обхідними дохідними джерелами бюджетів різних рівнів відповідно до діючого порядку розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Вирішення цього завдання досяга­ється шляхом розмежування видатків між бюджетами і надання їм до­ходів, достатніх для фінансування визначених видатків.

Таблиця 6.1

Мета бюджетного регулювання та шляхи її досягнення

Властивості	Вертикальне бюджетне регулювання	Горизонтальне бюджетне регулювання
Мета	Забезпечення необхідними дохідними джерелами бюдже­тів різних рівнів відповідно до діючого порядку розмежуван­ня повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням	Ліквідація відмінностей у бюджетній забезпеченості бюджетів місцевого само­врядування (міських за категоріями міст, селищ­них та сільських), фінансо­ве вирівнювання
Досягається шляхом	Розподілу видатків між бюдже­тами і надання їм доходів, до­статніх для фінансування ви­значених видатків	Вирівнювання доходів і видатків однотипних видів місцевих бюджетів

Горизонтальне бюджетне регулювання покликане усунути роз­біжності в рівнях бюджетної забезпеченості з огляду на бюджети місцевого самоврядування (міські, селищні та сільські). Іншими словами, ос новний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фі­нансовому вирівнюванні бюджетів за територіальним критерієм. При чому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише в межах бюдже тів територіальних громад, окремо серед міських, селищних і сільських бюджетів.

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджет­ної забезпеченості територій проводиться за допомогою особливих ме­тодів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, яким чином розмежовані доходи між рівнями бюджетної системи згідно із розподілом повноважень між державною виконавчою владою і місце­вим самоврядуванням.

Традиційно у вітчизняній бюджетній практиці використовуються на­ступні два методи бюджетного регулювання (рис. 6.2): 1) метод відсот­кових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів, які над­ходять до місцевих бюджетів (такі доходи одержали назву регулю­ючих); 2) надання фінансової допомоги бюджетам в обсязі певної визна­ченої суми (у вигляді бюджетних трансфертів).

Державний бюджет України

Бюджет Автономної Республіки Крим

Обласні бюджети

Районні бюджети

Бюджети місцевого самоврядування

Рис.6.1 Напрями бюджетного регулювання

Рис. 6.2. Методи бюджетного регулювання

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і до­ходів був започаткований ще у 1931 р. разом із проведенням податкової реформи. Досвід багаторічного використання цього методу (особливо в умовах централізованої бюджетної системи, властивої командно-адміні­стративній економіці) обов'язково приводив багатьох економістів до висновку щодо його переваг, серед яких відзначали такі:

• збалансування місцевих бюджетів можна забезпечити із застосу­ванням гнучких дохідних джерел, тобто здійснювати його достатньо ефек­тивно;

• досягається зацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації не тільки власних дохідних джерел, але і загальнодержав­них податків, тому що визначену їх частину можна одержати лише за умови повного надходження;

• місцеві фінансові органи несуть відповідальність за своєчасне і пов­не надходження загальнодержавних податків і доходів⁹.

Результативність методу відсоткових відрахувань пояснюється зок­рема й тим, що як регулюючі доходи традиційно у нас використовують такі, що характеризуються:

• рівномірністю надходження в часі;

• достатньо великими обсягами надходжень;

• рівномірністю надходження по території країни;

• захищеністю від впливів економічних та інших факторів, які мо­гли б спричинити коливання в обсягах доходів.

Цим вимогам відповідають такі загальнодержавні податки як пода­ток на додану вартість, акцизний збір, податок на прибуток підпри­ємств і податок з доходів фізичних осіб (до 2004 р. — прибутковий пода­ток з громадян). Перелік регулюючих податків, які використовуються для збалансування місцевих бюджетів, нині став досить обмеженим (по­даток на прибуток підприємств, податок з доходів фізичних осіб), проте відповідність зазначеним вище критеріям, а також вагома фіскальна роль визначають їхню достатність у процесах бюджетного регулюван­ня. Не слід забувати, що ефективність бюджетного регулювання зале­жить не від кількості джерел, які використовуються з цією метою і на­віть не від обсягів коштів, а від гнучкості механізму перерозподілу.

При застосуванні методу відсоткових відрахувань обов'язково вини­кає запитання: які нормативи використовувати: 1) єдині для місцевих бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць, 2) єдині в межах певних груп місцевих бюджетів (наприклад, залежно від рівня по­даткового потенціалу і бюджетної забезпеченості на одного жителя), тобто групові нормативи, чи 3) індивідуальні для кожного бюджету?

Рис. 6.3. Види нормативів відрахувань від регулюючих доходів

В економічній літературі досить поширеним є погляд на індивідуаль­ні нормативи у бюджетному регулюванні як атрибут адміністративно-розподільчої економіки з притаманними їй особливостями у побудові бюджетної системи та механізмі бюджетного регулювання. Справді, упро­довж тривалого часу в бюджетній практиці Радянського Союзу вико­ристовувались індивідуальні нормативи відрахувань від загальнодержав­них податків у доходи місцевих бюджетів, визначення конкретних обся­гів яких здійснювалося в результаті зіставлення запланованих видатків бюджетів і очікуваних доходів.

За умов ринкової економіки, на думку багатьох вчених і практиків, перевага має надаватись єдиним нормативам у бюджетному регулюван­ні, які створюють однакові умови для всіх територій. На перший по­гляд, застосування єдиних нормативів відрахувань від загальнодержав­них податків і доходів, що надходять до місцевих бюджетів, дуже зруч­не і просте з позицій практичного втілення, у процесі якого можна уник­нути процедури визначення конкретного обсягу нормативу відрахувань для кожного місцевого бюджету.

У практиці бюджетного регулювання України за роки незалежності | застосовувалися всі види нормативів відрахувань від загальнодержав­них податків (табл. 6.2). Так, у 1994 та 1997 рр. використовувались єдині нормативи відрахувань за всіма регулюючими податками. У 1998 р. була зроблена спроба розмежування податків: за державним бюджетом були закріплені непрямі, а за місцевими бюджетами — прямі податки. У 1999 р. відбулося повернення до застосування групових нормативів відрахувань. Нині перевага віддана єдиним нормативам, що більше від­повідає ринковим засадам господарювання.

Таблиця 6.2.

Нормативи відрахувань від загальнодержавних подат­ків у доходи місцевих бюджетів України

Роки	ПДВ, %	Акцизний збір, %	Податок на прибуток під­приємств, %	Податок з дохо­дів фізичних осіб,%
1992	14,5—100	50;100	20—100	100
1993	22,1 — 100	10;50;100	25;50;100	100
1994	20	20	50	50
1995	20—100	20;100	70;100	50;100
1996	20—100	20;100	70	50; 100
1997	—	50*	100	100
1998	—	—	100	100
1999	—	10; 20; 50; 100**	30—100	25—100
2000—2011	—	100***	100****	100

Примітки: * Крім акцизного збору з ввезених на територію України товарів. ** Акцизний збір з вітчизняних товарів.

*** Акцизний збір з вироблених в Україні товарів (окрім акцизного збору з ви­роблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів), що сплачується платниками, які зареєстровані в Автономній Республіці Крим, до доходів бю­джету Автономної Республіки Крим.

**** Податок на прибуток підприємств комунальної власності.

Найбільш значна диференціація індивідуальних нормативів відраху­вань мала місце у розподілі податку на додану вартість (ПДВ), якому відводилася головна роль у процесі збалансування місцевих бюджетів, Застосування диференційованих нормативів відрахувань від ПДВ дава­ло можливість збалансувати місцеві бюджети з використанням незнач­них за абсолютними величинами дотацій обмеженому колу адміністра­тивно-територіальних одиниць.

Перехід до застосування єдиних і групових нормативів у бюджетному регулюванні, а також закріплення ПДВ за державним бюджетом Украї­ни загалом зумовили посилення централізації бюджетних ресурсів, збіль­шення кількості дотаційних місцевих бюджетів і зростання їхньої за­лежності від державного бюджету.

За сучасних умов важливе місце у процесі бюджетного регулювання займають трансферти. Разом із запровадженням Бюджетного кодексу Украї­ни вони стають основним методом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають кращому досвіду зарубіжних країн, який підтверджує ста­лу тенденцію до зростання ролі бюджетних трансфертів, що знаходить від­ображення у збільшенні їхньої частки у сукупних доходах місцевих бю­джетів.