За суб’єктами муніципального права
Рис. 1.2. Класифікація повноважень органів місцевого самоврядування України
Повноваження органів місцевого самоврядування залежать від їх компетенції. У нормативно-правових актах чинного законодавства, які регулюють питання місцевого самоврядування, як уже зазначалося, терміни «повноваження» та «компетенція» не визначені. Більшість вчених тлумачать компетенцію органів місцевого самоврядування як сукупність прав, предметів відання і повноважень, якими наділені органи та посадові особи щодо цих предметів відання згідно з чинним законодавством. До компетенції відносять також відповідальність , завдання, що виконуються органом. Існують й інші точки погляди стосовно трактування складових компетенції. Однак вважаємо, що найбільш точним є визначення компетенції, яке називає її елементами сукупність прав і повноважень, якими наділені самоврядні органи і посадові особи згідно з чинним законодавством.
У межах своїх повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що належить до їх компетенції в межах як власних, так і делегованих повноважень. Тому розглянемо основні елементи, з яких складається компетенція органів місцевого самоврядування.
Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» виокремлює загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, що дає змогу вирішувати питання, віднесені Конституцією України, та іншими законами України до їх відання, та виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, якою передбачено вирішення більше п’ятдесяти питань .
Компетенція органів місцевого самоврядування, яка відповідає політичним, економічним і соціальним умовам життя суспільства є однією з найважливіших передумов ефективного використання можливостей самоврядування в управлінні економічними і соціальними процесами. Правильно визначена компетенція органів місцевого самоврядування підвищує ефективність використання матеріальних, фінансових, правових, організаційних та інших засобів для виконання завдань, які постають перед ними.
З повноваженнями та компетенцією органів місцевого самоврядування безпосередньо пов'язані їх функції.
Тлумачити функції територіальних колективів необхідно як за змістом, так і за формою, тому що ці категорії мають велике методологічне значення для науки і практики. За змістом – це основні напрямки муніципальної діяльності територіальних колективів. Але будь-якому змісту завжди відповідає визначена детермінована ним форма, тобто система організації, структура змісту, засоби зв'язку його елементів. Тому за формою функції територіальних громад є видами діяльності, що реалізуються переважно в межах місцевого самоврядування. О. Батанов також пропонує визначення функцій територіальних громад як основних напрямків і видів муніципальної діяльності цих спільнот, пов'язаних з реалізацією права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, що виражають волю й інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції України і законів України .
Враховуючи роль повноважень органів місцевого самоврядування, завдань, які виконуються в процесі муніципальної діяльності цих органів, можна дати таке тлумачення функцій місцевого самоврядування. Функції органів місцевого самоврядування – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні місцевих та загальнодержавних інтересів.
У результаті проведеного дослідження сутності поняття «функції органів місцевого самоврядування» можна зробити такі висновки:
функції органів місцевого самоврядування – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності;
функції органів місцевого самоврядування зумовлені їх природою, завданнями та цілями, на досягнення яких спрямована їх діяльність;
у функціях проявляється постійний, цілеспрямований вплив населення, органів місцевого самоврядування на муніципальні відносини з метою найефективнішого вирішення питань місцевого значення, тому функції відрізняються своєю стійкістю і стабільністю;
функції сприяють оптимальному поєднанню місцевих та загальнодержавних інтересів, найефективнішій реалізації соціально-економічного потенціалу територій;
у своїй сукупності функції відображають можливості й ефективність роботи органів місцевого самоврядування, підкреслюючи соціальне призначення цих органів та процес здійснення поставлених перед ними завдань.
Визначення переліку функцій, які покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування України, є досить складним питанням. Функції органів місцевого самоврядування може бути розділено на дві основні групи:
функції, які цілком передані місцевим органам влади в межах місцевих інтересів (власні);
функції, доручені місцевим органам влади центральною владою (делеговані).
Особливо великі труднощі виникають з визначенням першої групи функцій, тобто тих функцій, які за своєю природою мають належати місцевим органам влади. Слід констатувати: поділ функцій між державою і місцевим самоврядуванням має здійснюватися на основі принципів доцільності та ефективності. Функції мають покладатися на той рівень влади, який їх реалізує краще, доцільніше й ефективніше .
Дослідники вважають, що «функції представницьких органів місцевого самоврядування здебільшого тотожні з функціями територіальних громад». До таких функцій належать: політична, представницька, нормотворча, фінансово-бюджетна, контрольна, матеріально-технічна . На думку інших дослідників, цей перелік потрібно доповнити ідеологічною функцією, яка полягає у «формуванні волі та інтересів територіальних громад» ; установчою функцією, яку місцеві ради здійснюють відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» мають право вирішувати питання про кількісний склад ради , затверджувати структуру виконавчих органів ради, давати згоду на утворення органів самоорганізації населення .
Функції представницьких органів місцевого самоврядування одержали юридичне закріплення у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування. Основними з цих функцій є: залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого і загальнодержавного значення; управління комунальною власністю, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку певної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист; захист прав місцевого самоврядування .
Зауважимо, що, на думку вітчизняних дослідників, «існують також відмінності в функціях рад базового і регіонального рівнів» , які полягають, по-перше, в тому, що на ради регіонального рівня покладаються функції забезпечення збалансованості бюджетів місцевого самоврядування, по-друге, покладаються функції здійснення управління об’єктами спільної комунальної власності територіальних громад. Вважаємо, що такий розподіл функцій рад є недоцільним, оскільки функції того чи іншого рівня розглядаються як прояв їх сутності.
Власні функції місцевого самоврядування в Конституції України визначені як право «самостійно вирішувати питання місцевого значення» . Державні функції, делеговані місцевому самоврядуванню, повинні забезпечити однакові для жителів України соціальні умови життєзабезпечення.
Основні функції – політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну – органи місцевого самоврядування здійснюють саме через виконавчі органи рад. Політична функція територіальних громад полягає у забезпеченні реалізації громадянами – членами територіальних громад –конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами, бо з виконавчого комітету будь-якої ради починається підготовча робота до проведення місцевих виборів. Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» виконавчим комітетам рад надає право утворювати виборчі дільниці, дільничні виборчі комісії, керівникові виконавчого органу ради – підписувати списки виборців.
За своєю сутністю економічна функція «являє собою один із напрямів локальної діяльності муніципальних структур з вирішення економічних питань місцевого життя» як вважає О. Батанов. До повноважень виконавчих органів рад належать: підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм; забезпечення діяльності підприємств комунальної сфери, побутового обслуговування, сільськогосподарського виробництва. Тобто за п. 2, ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» це і є «забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів» .
Соціальна функція охоплює низку заходів, спрямованих на забезпечення встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення; надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, малозабезпеченим громадянам похилого віку; значного обсягу повноважень у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту. «За своєю сутністю соціальна функція територіальних громад являє собою основні напрямки і види їх діяльності у соціальній галузі».
Статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено й екологічну функцію: «органічною складовою муніципального життя територіальних громад є піклування про охорону природи, тобто збереження і раціональне використання землі, надр, вод, лісів, охорона рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря тощо».
Важлива функція виконавчих органів рад – їх контрольна функція, особливістю якої є те, що за чинним законодавством контроль виконавчих органів здійснюється від імені двох суб’єктів – власне місцевого самоврядування і держави в тих випадках, коли де йдеться про виконання делегованих повноважень.
Функціональні процеси, які охоплюють діяльність місцевого самоврядування, за рішенням питань місцевого значення іманентні місцевому самоврядуванню і мають місце незалежно від конкретної форми його реалізації. Їх можна поділити на чотири групи:
адміністративно-організаційні;
фінансово-економічні;
задоволення матеріальних потреб місцевого співтовариства;
соціальні.
В. Фадєєв виокремлює такі основні функції місцевого самоврядування :
забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення;
управління муніципальною власністю, фінансовими ресурсами місцевого самоврядування;
забезпечення розвитку території муніципального самоврядування;
забезпечення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших послугах;
охорона громадського порядку, забезпечення режиму законності на території місцевої громади;
захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих законодавством.
Н. Ємельянов, розглядаючи функції місцевого самоврядування як засіб реалізації його повноважень виокремлює такі з них:
управління муніципальною власністю;
призначення і збір місцевих податків;
захист навколишнього середовища;
суспільна безпека і порядок;
суспільний транспорт;
муніципальні в'язниці;
протипожежна служба;
охорона здоров'я;
пологові будинки;
амбулаторне лікування і надання першої допомоги в надзвичайних ситуаціях;
харчовий контроль;
цивільна оборона;
дошкільне навчання;
початкова і середня освіта;
перепідготовка, курси для іммігрантів, освіта для інвалідів; допомога молодим матерям, хворим;
будинки відпочинку;
громадські центри для ув'язнених, а також для людей похилого віку;
соціальне страхування;
служба зайнятості;
міське планування;
будівництво дешевого житла і земельна політика в цій галузі; суспільна інформація;
охорона навколишнього середовища; очищення води; наведення порядку на вулицях; догляд за кладовищами;
культура і спорт, релігія, преса, радіо, телебачення;
дороги і транспорт; розподіл газу; опалювання в районах; постачання електроенергії; водопостачання;
торгівля; туризм;
театри і концертні зали, музеї, галереї, бібліотеки, парки і зони відпочинку.
У світовій практиці склалися різні підходи до законодавчого закріплення функцій за місцевим самоврядуванням: від регламентованого законом визначення конкретних завдань місцевого самоврядування в британській системі до концепції «довіреності місцевим органам самоврядування», яка використовується в Данії та включає законодавчо регламентовані, структурно регульовані функції.
Реалізація функцій органів місцевого самоврядування можлива передусім при наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів у цих органах. Сукупність таких матеріальних та фінансових засобів становить економічний (матеріально-фінансовий) механізм здійснення функцій органами самоврядування усіх рівнів, який забезпечує їх господарську самостійність, служить насамперед задоволенню потреб населення певної території, створенню належних умов його життєдіяльності.
До складу такого матеріально-фінансового механізму належить: муніципальна власність; фінанси місцевого самоврядування; майно, що перебуває у комунальній власності або передане в управління органам місцевого самоврядування, майно державної власності. Для втілення в життя прийнятих рішень органами місцевого самоврядування потрібна певна фінансово-матеріальна база, фінансові ресурси цих органів повинні відповідати наданим їм повноваженням.
Питання про класифікацію функцій органів місцевого самоврядування є досить важливим. При класифікації функцій необхідно враховувати різноманітність сфер застосування кожної з них, а також особливості форм і методів їх реалізації.
Основною причиною відсутності єдиного варіанту класифікації функцій є критерії, які покладено в основу класифікації. Оскільки єдиний універсальний принцип класифікації знайти нелегко, головна роль у виборі критерія належить саме визначенню функцій. Через те що функції місцевих органів влади – це основні напрями і види їх муніципальної діяльності, критеріями класифікації виступають основні елементи цієї діяльності: об’єкти, суб’єкти, способи, засоби, форми, сфери діяльності, вирішення питань місцевого значення.
Таким чином, залежно від об’єктів або найважливіших сфер місцевого життя необхідно розрізняти такі функції органів місцевого самоврядування: політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні. Враховуючи спрямованість муніципальної діяльності органів місцевого самоврядування, тобто сферу реалізації функцій об’єктні функції поділяються на внутрішні та зовнішні.
Внутрішні функції відображають діяльність цих органів переважно вертикального характеру: управління конкретними сферами місцевого життя, зовнішні об’єктні функції, на відміну від внутрішніх, узагальнюють діяльність позатериторіальної, відносно підвідомчої території, і горизонтального характеру, відносини з органами самоврядування різних рівнів, державними органами тощо.
Зовнішні функції є похідними від внутрішніх, адже зумовлюють їх саме внутрішні проблеми, які набувають глобального характеру. Внутрішні та зовнішні функції охоплюють різні сфери діяльності цих органів, зокрема, зовнішні функції розкривають роль органів місцевого самоврядування у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
Способи, засоби, методи муніципальної діяльності пере6увають в певній послідовності та є необхідною умовою для реалізації функцій місцевого самоврядування, тобто за муніципальною технологією функції розподіляють на: бюджетно-фінансові, матеріально-технічні, інформаційні, функції планування та програмування розвитку відповідних територій, нормотворчі, функції соціального контролю. Ці функції є загальними для всіх сфер місцевого життя та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Вони тісно пов’язані з класифікацією функцій за об’єктами, реалізація яких можлива лише завдяки системі технологічних функцій.
Таким чином, вирізняють різноманітні функції органів місцевого самоврядування, які пропонуємо об’єднати у вигляді такої їх класифікації (рис. 1.4):
Рис. 1.4. Функції органів місцевого самоврядування