1.3. Повноваження та функції місцевого самоврядування
Становлення місцевого самоврядування в Україні розпочалося після прийняття Європейської Хартії про місцеве самоврядування саме з проголошених принципів правової, організаційної та фінансової автономії органів місцевого самоврядування. На цей час органи місцевого самоврядування складаються з виборного законодавчого та виконавчого органу, які разом забезпечують здійснення комплексу владних повноважень та адміністративних функцій водночас.
Представницькими (законодавчими) органами у системі місцевого самоврядування є ради – сільські, селищні, районні у містах (у разі їх створення), міські, районні та обласні. Головними ознаками представницьких органів є: виборність депутатів населенням, яке має право голосу; колегіальність (повноваження стають чинними при обранні не менше 2/3 депутатів від загального складу ради); рішення ради поширюється на всю територію громади, на якій її обрано; поєднання інтересів громади та держави.
Система місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування поділяється на дві підсистеми – базового та регіонального рівня. Базова підсистема включає сільські, селищні, міські та районні у місті ради. Регіональна ж підсистема рад складається із обласних та районних рад, які утворюються на території відповідних областей і районів. Відмінність між представницькими органами базового рівня і представницькими органами регіонального рівня полягає у тому, що ради базового рівня представляють інтереси конкретних територіальних громад а ради регіонального рівня – лише їх спільні інтереси.
Виконавчими органами рад базового рівня згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами органи. Статус виконавчих органів рад поширено на відділи і управління, тоді як раніше вони вважалися структурними підрозділами виконавчих комітетів рад.
Якщо розглядати сутність правової автономії органу місцевого самоврядування, то вона полягає в наявності власних повноважень, визначених Конституцією України або законами України. В Європейській Хартії зазначається, що ці повноваження мають бути повними і виключними, тобто такими, які не належали б водночас іншим органам.
У бюджетному кодексі України немає чіткого законодавчо закріпленого розмежування повноважень різних органів влади. Немає також визначення сутності терміна «повноваження» ні в Бюджетному кодексі ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». В законі тлумачиться лише термін «делеговані повноваження» .
В економічній енциклопедії повноваження трактуються як право юридичної чи фізичної особи на здійснення різних видів економічних операцій, а також на представництво від інших осіб здійснювати такі операції, що затверджено у законодавчому порядку.
Також висловлюються думки, що повноваження місцевого самоврядування – це закріплені нормативно-правовими актами його права та обов’язки, які визначають межі самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження комунальною власністю, управління місцевими фінансами, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідної території, а також створення умов для надання послуг для задоволення потреб населення та здійснення контролю за дотриманням законодавства .
Відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження органів місцевого самоврядування поділяються за своєю правовою природою на дві групи: власні повноваження, в межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність перед законом, та делеговані законом органам місцевого самоврядування окремі повноваження органів державної виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Згідно зі ст. 143 Конституції України делеговані повноваження надаються органам місцевого самоврядування.
Отже, делеговані повноваження місцевого самоврядування являють собою сукупність повноважень органів державної влади, що тимчасово передаються суб’єктам місцевого самоврядування.
У ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад . Однак, якщо проаналізувати розділ ІІ закону, то можна зробити висновок, що відповідно до нього делеговані повноваження надаються лише виконавчим органам місцевих рад.
Ухвалення Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» створило певну невизначену ситуацію у питанні надання делегованих повноважень. Так, за Конституцією України (ст. 140) до органів місцевого самоврядування належать міські, сільські, селищні ради та їх виконавчі органи, а також районні й обласні ради. Отже, згідно з Конституцією України делеговані повноваження надаються як радам, так і їх виконавчим органам. Але у гл. 2 розд. II Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що делеговані повноваження надано тільки виконавчим органам міських, сільських та селищних рад, власне про ради вже не йдеться.
Під власними повноваженнями звичайно розуміють велику частину питань місцевого значення, яка законом безпосередньо віднесена до відання територіальних громад та їх органів і не належить до відання жодного з органів державної влади. Тобто до власних повноважень віднесені всі права і обов’язки щодо забезпечення життєдіяльності населення на самоврядній території – у місті, селищі, селі (їх об’єднанні). Це загальні повноваження з соціально-економічного розвитку територіальної громади, фінансового забезпечення, управління комунальною власністю і земельними відносинами, а також окремих напрямків соціального обслуговування: житлово-комунального, побутового, охорони здоров’я, освіти, транспортного, та ін. Делеговані повноваження, які залишаються державними і передаються лише органам місцевого самоврядування, передбачають здебільшого функції обліку і контролю за виконанням законодавства, норм і регламентів органів влади вищого рівня, а також повноваження, спрямовані на виконання конституційних норм соціального забезпечення чи законів соціального захисту.
Державні органи влади були недостатньо послідовними визначаючи матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, встановлюючи порядок формування місцевого бюджету. У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», майже не згадується про фінансову основу місцевого самоврядування для виконання власних повноважень і державних делегованих в законах про бюджетну систему та законах про річні бюджети.
У сучасній світовій практиці повноваження місцевого самоврядування законодавчо поділяються на три групи :
повноваження, передбачені законодавством, які виконуються в обов’язковому порядку;
добровільні (факультативні), які здійснюються місцевою владою на власний розсуд;
делеговані державою повноваження.
Розглянувши викладені підходи до узагальнення повноважень органів місцевого самоврядування України, пропонуємо їхню класифікацію (рис. 1.2):
за рівнем компетенції – власні (постійні), договірні (передані за договором), делеговані (тимчасові);
за режимом здійснення – загального чи конкретного характеру;
за суб’єктами муніципального права – представницькі органи (сільські ради, селищні ради, ради районні у містах, міські ради, районні ради, обласні ради), виконавчі органи (виконавчі комітети, виконавчі відділи, виконавчі управління);
за сферами застосування – соціально-економічного і культурного розвитку; бюджету, фінансів та цін; будівництва; житлово-комунального господарства; побутового, торговельного обслуговування; забезпечення законності, правопорядку; управління комунальною власністю; регулювання земельних відносин; соціального захисту населення; освіти, охорони здоров’я; зовнішньоекономічної діяльності; вирішення питань адміністративно-територіального устрою.
