![](/user_photo/2706_HbeT2.jpg)
- •Національна академія статистики, обліку та аудиту Бондарук т. Г. Місцеві фінанси
- •Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури
- •1.1. Формування інституту місцевого самоврядування і місцеві фінанси
- •1.2. Основи теорії місцевого самоврядування та місцевих фінансів
- •1.3. Повноваження та функції місцевого самоврядування
- •За суб’єктами муніципального права
- •За об’єктами:
- •1.4. Сутність, функції та роль місцевих фінансів
- •Місцеві фінанси є системою, тобто у відповідності із загальноприйнятим визначенням сукупністю взаємозв'язаних елементів, які взаємодіють для досягнення певної мети.
- •Формою реалізації місцевих фінансів є грошові фонди, виокремлені із загальної кількості за певною ознакою (призначення або специфіки формування) фонди фінансових ресурсів.
- •Контрольні запитання:
- •Тема 2. Фінансова політика місцевих органів влади
- •1. Нормативно-правове регулювання місцевих фінансів в Україні
- •2.2. Фінансове забезпечення функцій місцевого самоврядування
- •Контрольні запитання:
- •Тема 3: Місцеві бюджети як основа фінансової бази місцевих органів влади
- •Сутність місцевих бюджетів
- •Складові та принципи побудови місцевих бюджетів
- •Місцеві позики та їх розвиток в Україні
- •3.4.Зарубіжний досвід функціонування місцевих бюджетів та можливість його використання у вітчизняній практиці
- •3.5.Зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів в умовах бюджетної реформи
- •Контрольні запитання:
- •Тема 4. Формування дохідної бази місцевих бюджетів
- •Власні та закріплені доходи місцевих бюджетів
- •4.3. Місцеві податки і збори в доходах місцевих бюджетів
- •Контрольні запитання:
- •Тема 5. Система видатків місцевих бюджетів
- •2. Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів
- •Програмно-цільовий метод планування бюджету
- •Паспорт бюджетної програми
- •5.3. Видатки місцевих бюджетів
- •5.4. Єдиний кошторис доходів і видатків бюджетної установи
- •2. Фінансування освіти
- •Контрольні запитання:
- •Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами включає:
- •Основні шляхи вдосконалення розрахунку дотацій вирівнювання місцевих бюджетів:
- •3. Невирішені проблеми розрахунку дотацій вирівнювання місцевих бюджетів:
- •8. Назвіть чинники, які враховуються при розрахунках видатків
- •9. Назвіть чинники, які враховуються при розрахунках видатків на охорону здоров'я:
- •Тема 6: міжбюджетні відносини, їх складові
- •6.2. Сутність і стан фінансового вирівнювання
- •6. 3. Бюджетне регулювання, його цілі та методи
- •6.4. Бюджетні трансферти та їх види
- •Властивості міжбюджетних трансфертів
- •6.5. Алгоритм визначення дотацій вирівнювання
- •Контрольні запитання:
- •Тема 7. Бюджетний процес на місцевому рівні
- •7.1. Зміст і стадії бюджетного процесу на місцевому рівні
- •II. Розгляд та прийняття рішення про місцевий бюджет
- •III. Виконання місцевого бюджету
- •IV. Підготовка та розгляд звіту про виконання місцевого бюджету і прийняття рішення щодо нього
- •Контрольні запитання:
- •Тема 8. Організація фінансової діяльності підприємст місцевого господарства
- •8.1. Організація фінансової діяльності підприємств місцевого господарства
- •8.2. Особливості функціонування та фінансова діяльність підприємств комунальної власності
- •Підприємства комунальної власності
- •Підприємства житлового господарства
- •Підприємства комунального господарства
- •Транспортні підприємства
- •3. Сучасні проблеми розвитку комунального сектору
- •8.3. Сучасні проблеми розвитку комунального сектору
- •Контрольні запитання:
- •Тема 9. Фінанси підприємств комунального господарства
- •9.1. Склад та особливості організації фінансів житлово-комунального господарства Підприємства житлового господарства
- •Підприємства комунального господарства
- •9.2. Специфіка фінансової діяльності підприємств комунального обслуговування
- •Контрольні запитання:
- •Тема 10. Фінансова діяльність житлово-експлуатаційного сектору
- •10.2. Фінансова діяльність комунальних транспортних підприємств
- •Транспортні підприємства
- •10.3. Необхідність і зміст реформи житлово-комунального господарства в Україні
- •Контрольні запитання:
- •7. До житлового фонду соціального призначення відносяться:
- •8. До житлового фонду спеціального призначення відносяться:
- •9. Житловий фонд спеціального призначення включає:
- •Тема 11. Управління місцевими фінансами в україні
- •11.1. Сутність управління фінансами
- •11.2. Місцеві фінансові органи, їх завдання, повноваження, функції
- •Контрольні запитання:
- •Тема 12. Світовий досвід організації місцевих фінансів
- •12.1. Зміст і значення Європейської хартії місцевого самоврядування
- •12.2. Бюджетний федералізм
- •12.3. Доходи та видатки локальних урядів
- •12.4. Місцеве оподаткування в зарубіжних країнах
- •12.5. Фінансове вирівнювання за кордоном
- •12.6. Зарубіжний досвід створення місцевих позабюджетних фондів
- •12.7. Світовий досвід місцевих запозичень
- •Контрольні запитання:
- •1. Бюджетний федералізм — це:
- •2. Всі субсидії поділяються на:
- •3. До основних чинників, які зумовили збільшення видатків місцевих бюджетів зарубіжних країн, відносять такі:
- •Список використаних та рекомендованих джерел
- •Місцеві фінанси
8.3. Сучасні проблеми розвитку комунального сектору
В умовах побудови суспільного устрою, орієнтованого, з одного боку, на розвиток ринкових механізмів та інституцій, а з іншого — на поліпшення соціальної ролі держави, забезпечення достойного рівня життя громадян і покращення якості й доступності суспільних послуг, проблематика реформування комунального сектору економіки привертає до себе особливу увагу. Адже від того, як працюють комунальні підприємства, залежить якість життя населення кожної адміністративно-територіальної одиниці.
У комунальній сфері нині нагромадилося багато складних проблем, які потребують якнайшвидшого вирішення, без чого неможливі подальший розвиток нашої країни, інтеграція її у світове господарство, формування соціально орієнтованої і демократичної держави. Комунальний сектор економіки потребує докорінного реформування з метою забезпечення його розвитку, формування ринкових механізмів господарювання, зміцнення матеріально-технічної та фінансової бази, забезпечення прибутковості комунальних підприємств.
Основними напрямами реформування галузі мають бути:
формування ринку послуг, створення конкурентного середовища у комунальному секторі;
істотне підвищення якості послуг, які надають комунальні підприємства, розширення їхнього переліку;
проведення економічно обґрунтованої цінової політики;
підвищення ефективності управління об'єктами комунальної власності;
формування соціального партнерства підприємств з органами місцевого самоврядування, активізація роботи відповідних дорадчих і консультаційних служб.
Комплексне дослідження цих проблем як теоретично, так і на практиці дасть змогу істотно поліпшити фінансовий стан та оптимізувати роботу підприємств комунального господарства, максимізувати їх внесок у наповнення місцевих бюджетів, а головне — вирішити низку важливих соціальних проблем.
Одним з основних напрямів реформування комунальної сфери, як підтверджує зарубіжний досвід, може стати її корпоратизація. Однак рівень корпоратизації комунального сектору вітчизняної економіки залишається надзвичайно низьким, що зумовлено, зокрема, й недостатньою увагою до цієї проблеми у вітчизняній науковій літературі.
Підходи до розвитку корпоративних відносин у комунальному секторі мають істотно відрізнятися від загальноприйнятих підходів, які застосовуються в інших сферах економічної діяльності. Це зумовлено особливостями місцевого самоврядування як суспільного інституту, функціонування якого пов'язане із задоволенням потреб членів територіальних громад. При цьому головна увага приділяється вирішенню тих важливих завдань місцевого значення, створенню тих суспільних благ, яким в ієрархії цінностей територіальної громади належить найважливіше місце, незалежно від того, в якій формі вони надаються. Інколи зростання матеріального добробуту членів громади може бути менш пріоритетним завданням, ніж ті, що безпосередньо не пов'язані з одержанням матеріальної вигоди, як, наприклад, поліпшення якості надання соціальних послуг, вирішення екологічних проблем тощо. Саме з цим пов'язана головна відмінність корпоративних утворень у комунальному секторі від інших корпорацій, яка полягає в тому, що дуже часто засновники та власники контрольних пакетів акцій ставлять перед компанією цілі, не пов'язані з максимізацією прибутків акціонерів, наприклад, соціальні, економічні внески та внески в охорону навколишнього середовища13.
Необхідно зазначити, що у нашій країні корпоративні відносини у комунальному секторі слаборозвинуті, у той час як за кордоном корпоративними є більшість комунальних підприємств14. І це незважаючи на те, що широкий досвід функціонування акціонерних товариств у комунальному секторі України було надбано ще в другій половині XIX ст. Зокрема, у Києві газове освітлення міста з 1870 р. забезпечувало Київське газове акціонерне товариство, яке спорудило два газових заводи і встановило в центрі 1500 ліхтарів, а в 1872 р. Київське акціонерне товариство водопостачання збудувало та запустило в експлуатацію міський водогін. Був і негативний досвід, про який доречно пам'ятати нині: перед Першою світовою війною київська міська влада внаслідок реалізації значних часток пакетів акцій товариств була позбавлена можливості контролювати такі найважливіші галузі міського господарства, як виробництво електроенергії та газу, водогін, трамвай тощо. При цьому 90 % акцій Київського електричного товариства та 85 % акцій міського трамвая перебували в руках іноземних інвесторів, які, одержуючи мільйонні прибутки, сплачували до міського бюджету мізерні суми15.
Позитивний вітчизняний і закордонний досвід свідчить про те, що стратегічні галузі комунального господарства мають перебувати під контролем органів місцевого самоврядування. Підтвердженням цього може бути також сучасний досвід закордонних корпорацій. Наприклад, в Австрії, Бельгії, Німеччині та Італії більш ніж половина зареєстрованих промислових корпорацій контролюється потужними акціонерами, які володіють пакетом у 50 % , або більше, акцій16. За умови чіткої регламентації на законодавчому рівні принципів і методів корпоративного управління це не є істотною перешкодою для забезпечення ефективного функціонування корпорації на ринкових засадах. Крім того, не слід забувати про те, що корпорація, яка бере участь у господарській діяльності за стратегічними для місцевої влади напрямами, дуже часто виступає монополістом на регіональному чи локальному ринку. А це вже, навпаки, — суттєвий стимул до участі в такій діяльності.
Разом з тим поряд зі стратегічними сферами діяльності муніципалітетів, до яких належать водо-, енерго- і теплопостачання, освіта, охорона здоров'я, соціальний захист, екологія, водопровідно-каналізаційне господарство та ін., які забезпечують задоволення найнагальніших потреб громадян, функціонують також галузі менш пріоритетного значення. З метою ефективнішого розвитку останніх в умовах ринкової конкуренції місцева влада може реалізувати частину контрольного пакета акцій, що одночасно буде й істотним джерелом бюджетних надходжень.
До таких галузей можна зарахувати побутове обслуговування населення, торгівлю, переробку сміття і твердих відходів, будівництво та реконструкцію муніципальних шляхів, будівництво житла тощо. Щодо цього цікавий досвід Москви, яка нині є учасником більш ніж 400 акціонерних товариств. У 54 % товариств місто має менш ніж 25 % акцій, у 24 % корпорацій володіє блокувальним пакетом (від 25 до 50 % акцій), а діяльність 22 % акціонерних товариств, які працюють у найважливіших сферах міського життя, повністю контролюється міською владою завдяки наявності в неї контрольного пакета акцій..
Вітчизняні підприємства комунальної власності, які становлять основу комунального сектору економіки, працюють переважно збитково. Неістотною залишається роль комунальних підприємств у формуванні доходів місцевих бюджетів. Надходження від об'єктів комунальної власності в сукупних доходах місцевих бюджетів України загалом незначні — 3—4 %.
В таких складних умовах важливо обрати правильну стратегію розвитку комунального сектору економіки, насамперед шляхом реформування об'єктів комунальної власності, кількість яких, незважаючи на низькі показники роботи, залишається значною. До того ж структура об'єктів комунальної власності показує, що частка потенційно прибуткових підприємств (у сферах промисловості, торгівлі, будівництва, транспорту) загалом мізерна. У власності територіальних громад перебуває багато об'єктів, які в нинішніх умовах є хронічно збитковими. Водночас органи місцевого самоврядування усунуті від процесів приватизації більшості прибуткових підприємств, внаслідок чого такі об'єкти, як правило, повністю перейшли у приватну власність.
Функціонування підприємств-монополістів, заснованих виключно на комунальній формі власності, зумовлює їх інертність, що стримує процеси впровадження нових технологій та нових методів управління, обмежує стимули до підвищення рівня збирання платежів за надані послуги. Тому визріла необхідність масштабних інституційних перетворень у комунальному секторі економіки та широкого залучення в цей сектор приватного капіталу. Підтвердженням доцільності цього може бути, зокрема, позитивний зарубіжний досвід Польщі, Угорщини, Чехії та інших країн постсоціалістичного простору.
Безперечно, одним зі стратегічних напрямів реорганізації комунальних підприємств має стати їх корпоратизація. В розвинутих країнах частка корпорацій у загальному числі організацій різних форм господарювання становить близько 10 %, однак вони забезпечують більше 75 % обсягу продажу і до 90 % усіх отриманих доходів. Корпорації переконливо довели, що вони є однією з найефективніших форм підприємницької діяльності в умовах ринку. До того ж корпорації — суб'єкти економічних відносин та органи місцевого самоврядування до певної міри схожі за своєю внутрішньою сутністю, оскільки діяльність останніх також має корпоративний характер. У зв'язку з цим, на нашу думку, є нагальна потреба прискорити розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі вітчизняної економіки.
Так, організаційно-правова форма господарювання може створити унікальні можливості для реформування комунальної власності з одночасним залученням до процесу роздержавлення представників територіальних громад, які зацікавлені не лише в зростанні особистого добробуту, а й у забезпеченні ефективної діяльності об'єктів комунального господарства. Розвиток корпоративних відносин сприятиме залученню в комунальний сектор значних обсягів фінансових ресурсів приватних інвесторів. Здатність акумулювати ресурси є однією з найважливіших переваг корпоративних утворень. Щодо цього слід зазначити також, що корпорації є не просто інструментом інтеграції індивідуальних активів, а й фактично створюють новий, додатковий капітал для суспільства. Внаслідок цього виявляється синергічний ефект, коли потенціал системи є більшим, ніж арифметична сума її елементів. Крім того, корпоратизація комунальної власності може стати одним з важелів зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування, що має надзвичайно важливе значення в сучасних умовах демократизації суспільства.
Незважаючи на певний позитивний досвід корпоратизації окремих сфер комунального господарства України, рівень її все ще залишається низьким. Акціонерними товариствами є лише 5 % підприємств, які надають послуги з тепло-, водопостачання та водовід ведення менш ніж 4 млн громадян. Темпи корпоратизації комунального господарства також не можна назвати задовільними. Упродовж 2004 р. в Україні змінили форму власності 4732 об'єкти комунальної власності. Однак переважно застосовувався спосіб викупу (73,4 % від загальної кількості об'єктів), натомість шляхом корпоратизації було роздержавлено менш ніж 0,1% об'єктів.
Сам по собі процес корпоратизації не стане засобом поліпшення роботи комунального господарства, якщо не буде вирішено комплексу проблем, пов'язаних із підвищенням ефективності механізмів корпоративного управління у цій галузі. Адже відомо, що досконале управління сьогодні у світі вважається одним з найважливіших чинників забезпечення конкурентоспроможності корпорацій. Ефективне управління дає змогу вдосконалити використання капіталу та зберегти довіру інвесторів. Крім того, воно допомагає корпораціям забезпечити інтереси широкого кола клієнтів та мешканців регіонів, у яких вони здійснюють свою діяльність, а також підзвітність наглядовим органам та акціонерам. Це, у свою чергу, забезпечує здійснення корпораціями діяльності на благо суспільства загалом.
Головна мета корпоративного управління полягає у підвищенні ефективності функціонування товариства та задоволенні інтересів учасників корпоративних відносин. При цьому надзвичайно важливо досягти балансу інтересів сторін, що є однією з найважливіших умов оптимізації діяльності корпоративного утворення.
Характерною ознакою всіх режимів ефективного корпоративного управління є пріоритетність інтересів акціонерів, які довіряють товариствам розумно та ефективно використовувати їхні кошти. Корпоративне управління, що включає систему відносин між правлінням товариства, її радою, акціонерами та іншими зацікавленими особами, є одним із ключових елементів підвищення економічної ефективності. Крім того, корпоративне управління окреслює межі, в яких визначаються завдання товариства, а також засоби виконання цих завдань і здійснення моніторингу діяльності. Належне корпоративне управління має створювати стимули для того, щоб правління та спостережна рада прагнули досягти цілей, які відповідають інтересам товариства й акціонерів, та забезпечувати дієвий моніторинг і таким чином сприяти ефективному використанню ресурсного потенціалу корпорації.
Передумовою ефективного корпоративного управління є досконале забезпечення правових основ такої діяльності. В Україні сформовано правове поле, що забезпечує діяльність у сфері корпоративного управління. Незважаючи на окремі неврегульовані питання та суперечності, нормативна база створена і поступово вдосконалюється з урахуванням вітчизняного досвіду та кращих прикладів унормування корпоративних відносин у зарубіжних країнах.
Разом з тим розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі, який характеризується особливою специфікою та тісним взаємозв'язком із системою місцевого самоврядування, досі належним чином не регламентований. Нині перспективи вдосконалення нормативно правового врегулювання корпоративного управління у цій галузі пов'язують із прийняттям Закону України "Про право комунальної власності та управління об'єктами права комунальної власності". Справді, проект такого Закону, що перебуває на розгляді у Верховній Раді України, заслуговує на увагу. Він дасть змогу визначити основні засади та встановити порядок управління об'єктами комунальної власності, в тому числі комунальними корпоративними правами. Однак навіть ухвалення цього документа не дасть змоги повністю вирішити проблеми правового врегулювання корпоративних відносин у сфері комунального господарства. Є необхідність повнішого, чіткішого та прозорішого визначення на законодавчому рівні принципів і ключових положень корпоративного управління у комунальному секторі з урахуванням специфіки такої діяльності.
На сьогодні у світі є велика кількість стандартів (принципів, рекомендацій, кодексів) у сфері корпоративного управління. Найавторитетнішим серед цих документів є Принципи корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), які були розроблені в 1999 р. з ініціативи кількох міжнародних організацій та 22 розвинутих країн світу, включаючи країни Великої сімки. У грудні 2003 р. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку ухвалила вітчизняні Принципи корпоративного управління. Однак специфіка функціонування комунального сектору вимагає застосування дещо відмінних підходів до корпоративного управління у цій сфері діяльності. Тому доцільним вважається затвердження системи особливих принципів корпоративного управління в галузі комунального господарства. До таких принципів слід зарахувати такі:
1. Корпоративне управління в комунальній сфері має сприяти досягненню головних його цілей, якими є:
максимізація доходів акціонерів;
збільшення прибутку корпорації та забезпечення її стабільного функціонування і розвитку;
забезпечення максимально якісного та повного задоволення потреб членів територіальної громади в товарах, роботах, послугах та інших благах, у сфері задоволення яких здійснюється діяльність корпорації;
наповнення місцевих бюджетів стабільними доходами, в тому числі від управління корпоративними правами місцевого самоврядування.
На відміну від корпорацій приватного сектору економіки, діяльність яких спрямована переважно на збільшення прибутку товариства та зростання добробуту акціонерів, пріоритетною метою корпоративних утворень у комунальній галузі може бути вирішення соціальних, економічних, екологічних та інших завдань територіальної одиниці, в межах якої функціонує корпоративне підприємство.
Жодна з головних цілей корпоративного управління у цій сфері не може набувати пріоритетного значення, якщо це істотно перешкоджає досягненню будь-якої з інших головних цілей корпорації. Вектор розвитку корпорації має враховувати необхідність досягнення всіх основних її цілей.
Корпорація має враховувати у своїй діяльності законні інтереси зацікавлених осіб, у тому числі територіальної громади, органів самоврядування та місцевої виконавчої влади.
Діяльність корпорацій має бути відкритою та прозорою. Звіти корпорації та інша суттєва інформація про її діяльність мають обов'язково публікуватися в місцевих засобах масової інформації. Акціонери та представники територіальної громади повинні володіти правом на своєчасне отримання повної та достовірної інформації про фінансово-господарський стан корпорації й результати її діяльності. Можливості доступу до інформації для всіх акціонерів мають бути однаковими.
Представники органу місцевого самоврядування обов'язково мають бути включені до складу наглядової ради корпорації, а один з них має очолювати наглядовий орган.
З метою забезпечення можливості дієвого впливу на прийняття управлінських рішень і попередження негативних наслідків діяльності корпорації для територіальної громади частка власності громади в корпоративному капіталі товариства має становти не менше 25 % .
У корпораціях, які здійснюють діяльність у стратегічних (з погляду значимості для територіальної громади) сферах діяльності, зокрема в галузях водо-, енерго- і теплопостачання, водопровідно-каналізаційного господарства, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, екології та ін., частка комунальної власності має становити не менше ніж 50 % корпоративного капіталу.
Представники органів місцевої влади та самоврядування мають забезпечувати відстоювання інтересів корпорацій, учасниками яких вони є, в органах судової влади, в тому числі під час розгляду справ про банкрутство товариств.
З метою ефективного управління на професійній основі власністю територіальної громади в корпоративному капіталі орган місцевого самоврядування може делегувати повноваження щодо управління комунальною власністю недержавним структурам, відбір яких доцільно здійснювати шляхом проведення конкурсів.
Межі регулятивного впливу держави на діяльність суб'єктів природних монополій у сфері тепло-, газо-, електро-, водопостачання і водовідведення та ін. мають бути чітко законодавчо визначені.
Органи місцевого самоврядування мають забезпечувати комплекс ний, об'єктивний і професійний контроль за фінансово-господарською діяльністю корпорації, здійснювати постійний моніторинг функціонування корпорації.
Незважаючи на те, що принципи корпоративного управління мають декларативний характер і не становлять обов'язковий для дотримання нормативно-правовий документ, це не применшує їхньої цінності. Врахування затверджених принципів має стати основою для прийняття нормативних актів як на державному, так і на місцевому рівнях. У такому випадку вони будуть впроваджені у практику функціонування корпорацій, знайдуть відображення у статутних і внутрішніх документах товариств, дадуть змогу оптимізувати їх роботу та підвищити соціальний ефект від діяльності корпорацій.
Доцільність визначення особливих принципів корпоративного управління в галузі комунального господарства, на нашу думку, полягає в тому, що вони можуть і повинні стати підґрунтям для подальшої розбудови на єдиних засадах та якісно новому рівні нормативно-правової бази корпоративних відносин у комунальній сфері вітчизняної економіки. Розроблення та прийняття таких принципів має відбуватися шляхом глибокого, всебічного вивчення предмета дослідження, з урахуванням специфіки комунального господарства, а також вітчизняного та зарубіжного досвіду діяльності корпорацій.
Розвиток корпоративних відносин у комунальному секторі є однією з необхідних умов підвищення ефективності функціонування житлово-комунального господарства. Корпоратизація комунальної сфери повинна відбуватися з урахуванням специфіки галузі. Тільки в такому разі можна буде поліпшити фінансовий стан й оптимізувати діяльність комунальних підприємств і водночас підвищити їхню соціальну ефективність завдяки зростанню якості та доступності суспільних послуг. Специфіка комунального сектору вимагає застосування окремих підходів до корпоративного управління в цій галузі, що має бути втілено в особливих принципах корпоративного управління. На основі системи таких принципів можна буде сформувати єдину, добре вивірену стратегію розвитку корпоративних відносин у комунальному секторі економіки, що дасть змогу впевнено рухатись у напрямі до підвищення ефективності функціонування вітчизняного житлово-комунального господарства.