5.3. Видатки місцевих бюджетів

Вагоме значення для забезпечення видатків місцевих бюджетів мають вивчення та аналіз наукових напрацювань вітчизняних і зарубіжних вчених.

Так, ще в 1810 р. у зв'язку з дефіцитом бюджету Державна Рада Росії затвердила правила витрачання державних коштів, підготовлені міністром фінансів М. Сперанським. Так званий План фінансів Сперанського містив такі важливі положення:

1) всі витрати повинні відповідати доходам; жодна нова витрата не може бути призначена перш ніж буде знайдене відповідне їй дохідне джерело;

2) витрати повинні підрозділятися: а) по відомствах; б) за ступенем потреби в них – необхідні, корисні, надмірні, зайві і даремні (останні взагалі не допускаються); в) за простором – загальнодержавні, губернські, окружні та волосні; збори не повинні бути довільними, а завжди здійснюватися з відома уряду, який повинен знати, що збирається з народу і спрямовується до витрат; г) за предметним призначенням – звичайні та надзвичайні; у разі витрат надзвичайних уряду повинен послуговуватися не грошима, а способами їх отримання; д) за ступенем постійності – стабільні і змінні витрати.

Зокрема, М. Сперанський пропонував для ліквідації бюджетного дефіциту відмовитися від емісії паперових грошей і розробити викуп асигнацій, що знаходяться в обігу, на срібло, затвердивши тим самим у Росії срібну валюту. Численні ідеї та положення Плану фінансів М. Сперанського суттєво вплинули на подальший розвиток фінансової теорії і практики в країні й не втратили свого значення і досі.

Свого часу А. Буковецький справедливо зауважував: «У фінансовому господарстві не доходи, а витрати мають вирішальне значення. Приватне господарство не може витратити більше, ніж у нього буде доходів. Фінансове господарство у випадках необхідності може збільшити свої доходи шляхом вилучення необхідних коштів у приватних господарств». Тому в рамках загальних функцій державних фінансів сутність бюджету полягає в таких специфічних функціях:

• забезпечення дохідними джерелами органів державної (муніципальної) влади для виконання витратних повноважень;

• фінансування функціональних обов'язків органів державної (муніципальної) влади;

• контрольно-регулюючої функції.

Варто зауважити, що ці функції знаходяться на стику теорії та практики побудови бюджетних відносин, науки про бюджет і бюджетну політику, якнайширше відображаючи сутність бюджету, мету та економічні мотиви суб'єктів бюджетного процесу.

Результатом виконання бюджетом специфічних функцій є формування системи бюджетних доходів і витрат. Наскільки ефективно виконується бюджетом своє функціональне призначення, настільки повно та якісно задовольняються суспільні потреби в добробуті.

Будь-яке фінансове господарство існує і функціонує лише за умови формування доходів і здійснення витрат. «Державні доходи і витрати інакше називаються державні фінанси» стверджував свого часу Л. Яснопольський. Державне фінансове господарство покликане виробляти громадські (державні) послуги і задовольняти суспільні потреби. Сукупна оцінка цих послуг та потреб визначає державні доходи і витрати.

Українські вчені О. Василик, К. Павлюк зауважують, що видатки бюджетів за своєю економічною сутністю є інструментом розподілу і перерозподілу централізованого грошового фонду держави та його використання за цільовим призначенням для забезпечення суспільного добробуту. Призначення бюджетних видатків полягає в задоволенні найважливіших потреб суспільства у розвитку економіки і соціальної сфери, державного управління, оборони, забезпечення громадського порядку, безпеки держави тощо.

В Україні після проголошення незалежності Законом «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», ухваленим в 1992 р., закріплено за органами місцевого самоврядування право встановлювати розмір видатків на утримання створюваних ними органів управління. Законом України «Про бюджетну систему України», ухваленим у 1995 р., було деталізовано правове регулювання видатків місцевих бюджетів щодо їх цільового використання та розподілено видатки всіх рівнів бюджетної системи на поточні видатки та видатки розвитку. Цей Закон втратив чинність у зв’язку із прийняттям Бюджетного кодексу України.

У 1997 р. Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» були внесені зміни щодо здійснення видатків з місцевих бюджетів. Цей Закон встановив, що розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, визначаються місцевими бюджетами цих громад, а видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, здійснюються відповідними районними та обласними бюджетами. Також передбачено виділення окремо видатків поточного бюджету і видатків бюджету розвитку, встановлено, що кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ та закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать до бюджету розвитку, а кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території (ст. 64). Законом визначено, що видатки місцевих бюджетів поділяються на видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень органів виконавчої влади, і на видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень органів місцевого самоврядування.

Формування витрат бюджетів усіх рівнів бюджетної системи передбачає витрати, які належать тільки до того або іншого бюджету, що відображено в Бюджетному кодексі України. Так, видатки Державного бюджету України включають бюджетні призначення, встановлені законом про Державний бюджет України, на конкретні цілі, що пов'язані з реалізацією державних програм, перелік яких визначено статтею 87 Бюджетного кодексу України.

Згідно з Бюджетним кодексом видатки місцевих бюджетів поділяються на ті, які враховуються, і ті які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Можна стверджувати, що за рахунок видатків, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, фінансуються делеговані повноваження, а за рахунок видатків, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів – власні повноваження органів місцевого самоврядування.

Видатки між місцевими бюджетами здійснюються на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Згідно із статтею 86 Бюджетного кодексу види видатків поділяються на три групи:

перша група – видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують необхідне першорядне надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів – здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

друга група – видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України – здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів;

третя група – видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України – здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

Таким чином, розподіл видатків між різними рівнями бюджетів ґрунтується на системі економічних критеріїв, які залежать від розподілу функціональних повноважень між органами державної влади і місцевого самоврядування. Так, І. Луніна, В. Швець вважають, що такими критеріями можуть бути: відповідність видів, структури й обсягів надання суспільних благ та послуг інтересам громадян; економічна ефективність, що передбачає мінімізацію середніх витрат, надання суспільних благ і послуг.

Як свідчить світовий досвід, з розвитком ринкових відносин роль держави в розподільних процесах має зростати. У більшості розвинених країн світу через видатки бюджетів перерозподіляються від 30 до 50 відсотків валового внутрішнього продукту. Проблема полягає в тому, як знайти виважені форми й методи цього перерозподілу в Україні.

Не простежується взаємозв'язок між обсягами виробленої валової доданої вартості та обсягами видатків з місцевих бюджетів, що позбавляє органи місцевого самоврядування стимулів до збільшення доходів та раціонального їх використання. Невизначеність обсягу коштів, що залишатимуться на місцях, унеможливлює планування і прогнозування розвитку територіальних одиниць.

Частка видатків місцевих бюджетів у валовому внутрішньому продукті свідчить про їх роль у соціально-економічному розвитку як країни, так і окремого територіального утворення (рис. 5.3).

Рис. 5.3. Частка видатків місцевих бюджетів України у ВВП, %

Отже, на цей час в Україні не постійний і доволі не стійкий зв'язок показників частки видатків місцевих бюджетів у ВВП, який є набагато нижчим, ніж у більшості країн із розвиненою ринковою економікою.

У бюджетній практиці цільове використання коштів забезпечується за допомогою групування видатків бюджетів відповідно до функціональної, економічної, відомчої класифікації.

Рис. 5.4. Частка видатків місцевих бюджетів у ВВП у країнах з розвиненою економікою, %

Найбільш ґрунтовно структуру видатків місцевих бюджетів характеризує функціональна класифікація, основними групами видатків якої є: державне управління; правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави; освіта; охорона здоров’я; соціальний захист та соціальне забезпечення; житлово-комунальне господарство; культура і мистецтво; засоби масової інформації; фізична культура і спорт; будівництво; сільське господарство, лісове господарство, рибальство і мисливство; транспорт, дорожнє господарство, зв’язок, телекомунікації та інформатика; інші послуги, пов’язані з економічною діяльністю; охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека; попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха; обслуговування державного боргу; державні цільові фонди; видатки, не віднесені до основних.

Отже, з одного боку, надання трансфертів за чинною схемою має позитивні наслідки у масштабах країни – забезпечення певного вирівнювання показників видатків з місцевих бюджетів у різних регіонах, але з другого, – внаслідок такого вирівнювання окремі в цілому економічно розвинені області не можуть претендувати на рівнозначне збільшення видаткової частини свого бюджету.

У Бюджетному кодексі передбачено, що бюджет може бути поділений на загальний та спеціальний фонди. До складу загального фонду входять: всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду; всі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального фонду бюджету; фінансування загального фонду бюджету.

До складу спеціального фонду входять бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; гранти або вартісне вираження дарунків, одержаних розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; різницю між доходами і видатками спеціального фонду бюджету. Бюджетний кодекс передбачає, що платежі, які фінансуються за рахунок спеціального фонду, повинні здійснюватися лише в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду для відповідної мети.

Видаткова частина загального фонду місцевих бюджетів станом на 1 січня 2010 р. профінансована в сумі 117 819, 2 млн грн, що становить 86,5% видатків місцевих бюджетів, спеціального – 18 429,0 млн грн, або 13,5% (рис.5.5.)

Рис. 5.5. Частка видатків загального та спеціального фондів у видатках місцевих бюджетів України, %

У 2009 р. порівняно з 2008 р. спостерігається збільшення поточних видатків загального фонду на 9 306,9 млн грн (8,9%), і зменшення капітальних видатків на 6 926,0 млн грн (62,4%).

Напрями витрачання коштів поточного бюджету і бюджету розвитку визначено у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Поточний бюджет містить доходи і видатки місцевих бюджетів, які утворюються та використовуються для покриття поточних потреб. Бюджет розвитку містить доходи і видатки місцевих бюджетів, які утворюються та використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази.

Бюджет розвитку утворюється за рахунок частини податкових надходжень і коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюджетів. Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань і не належать до бюджету розвитку. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов’язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов’язаних з розширеним відтворенням.

Витрати коштів бюджету розвитку здійснюються на такі цілі: погашення основної суми боргу Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування (крім боргу за короткостроковими позичками, отриманими на покриття тимчасових касових розривів у процесі виконання місцевих бюджетів); капітальні вкладення; внески в статутні фонди суб’єктів підприємницької діяльності. Отже, як формування, так і використання коштів бюджетів розвитку місцевих бюджетів має інвестиційну спрямованість.

Загальний обсяг капітальних видатків місцевих бюджетів за 2009 р. становив 11 425,3 млн грн, що на 14 476,6 млн грн, або 65,9%, менше, ніж у 2008 р. поточні видатки зросли на 11 726 млн грн, або на 10,4% і у 2009 р. склали 124 822,9 млн грн, (рис. 5.6).

Рис. 5.6. Частка капітальних та поточних видатків у видатках місцевих бюджетів України, %

Протягом останніх двох років спостерігається нестабільність в динаміці капітальних видатків у видатках місцевих бюджетів: з 2002 р. до 2004 р. вони зростали з 9,8% до 18,8%, в 2005 р. їх частка знизилась до 15,5%, в 2007 р. знову зросла до з 21,5%, а у 2009 р. впала до 8,4% . У 2009 р. частка капітальних видатків бюджету у ВВП становила 1,2%. Одним з головних чинників, які справляють вплив на зменшення питомої ваги капітальних видатків, є відсутність єдиної методологічної бази в частині формування та виконання бюджету розвитку місцевих бюджетів.

Як свідчить досвід формування видатків капітального спрямування в країнах ЄС, капітальні видатки місцевих бюджетів цих країн у 2001 р. становили 139 млрд євро, або 1,5% загального обсягу ВВП (в Україні в 2007 р. частка видатків бюджету розвитку у ВВП становила 0,5%).

Капітальні видатки місцевих бюджетів країн ЄС становлять майже 2/3 загального обсягу видатків капітального характеру країн Європи, що свідчить про ключову роль місцевих бюджетів у завершенні будівництва більшості об'єктів інфраструктури місцевого значення. Більшість видатків капітального характеру спрямована у галузі будівництва та громадських споруд.

Питома вага видатків капітального характеру в країнах Центральної та Східної Європи, які нещодавно приєдналися до ЄС, становить 2% до ВВП та є більшою, ніж в інших країнах – членах ЄС. У таких країнах, як Данія, Фінляндія, Греція, Ірландія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Іспанія та Великобританія, починаючи з 1996-2001 рр. щорічний темп приросту місцевих видатків капітального характеру становив у середньому 7%.

У країнах Центральної та Східної Європи місцеві видатки капітального характеру продовжують зростати, що пояснюється зобов'язаннями, які взяли на себе ці країни щодо приведення інфраструктури до норм ЄС, особливо у галузі охорони довкілля. Темпи приросту місцевих видатків капітального характеру залежать від загальної економічної ситуації в регіоні та обсягів надходжень доходів місцевих бюджетів. Згідно з директивами ЄС країни, що приєднуються до Співтовариства, повинні забезпечити відповідність своєї інфраструктури із нормами визначеними у директивах.

Капітальні видатки у країнах ЄС фінансуються переважно за рахунок запозичень та інвестицій, при цьому існує доступ до довгострокового фінансування, дотацій з бюджету ЄС. Потреба у видатках капітального характеру країн ЄС, які нещодавно приєдналися до Співтовариства, є набагато більшою, ніж у решти країн, тому значний обсяг коштів з бюджету ЄС спрямований на фінансування капітальних проектів у цих країнах.

Зауважимо, що на сьогодні залишаються вирішеними такі проблеми видаткової частини бюджету, як: низька ефективність використання бюджетних коштів; надмірна кількість державних цільових та бюджетних програм, які не завжди відповідають пріоритетам і ресурсним можливостям держави та органів місцевого самоврядування; ухвалення законів, які призводять до розбалансування бюджету та збільшення його дефіциту, без змін протягом бюджетного року дохідної та видаткової частини.

Таким чином, делеговані повноваження органів місцевого самоврядування фінансуються за рахунок видатків, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а власні повноваження органів місцевого самоврядування – за рахунок видатків, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

Частка видатків місцевих бюджетів у ВВП в Україні набагато нижча, ніж у більшості країн із розвиненою ринковою економікою і має тенденцію до зниження, що свідчить про необхідність удосконалення розмежування видатків у бюджетній системі України.

Структуру видатків місцевих бюджетів всебічно характеризує функціональна класифікація, в якій найбільшу частку становлять видатки на освіту, охорону здоров'я, соціальний захист і соціальне забезпечення. За останні п’ять років видатки на освіту зросли більш ніж утричі, на охорону здоров’я – у 2,7 разу, на соціальний захист і соціальне забезпечення – у 3,2 разу. Водночас зауважимо, що по інших групах видатків спостерігалося суттєве зменшення їх питомої ваги в структурі місцевих бюджетів. Обсяги соціальних виплат не вирізняються стабільністю та значною мірою залежать як від стану податкових надходжень до місцевих бюджетів, так і від стратегії державної регуляторної політики.