- •2009 Содержание
- •Глава 1. Методические основы формирования и функционирования муниципального хозяйства
- •Глава 2. Муниципальное образование как объект управления.
- •Глава 3. Концепция муниципального управления
- •Глава 4. Управление градообслуживающей сферой
- •Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
- •Глава 6. Управление экономикой муниципального хозяйства
- •Перечень практических занятий
- •Рекомендации по самостоятельной работе
- •Методические рекомендации по отдельным видам самостоятельной работы
- •Указания по подготовке контрольной работы
- •Указания по подготовке к контролю знаний
- •Указания к промежуточной аттестации с применением балльно-рейтинговой системы оценки знаний
- •Теоретические материалы
- •Глава 1. Методические основы формирования и функционирования муниципального хозяйства
- •§1. Взаимосвязь хозяйственных циклов и циклов развития управленческих систем
- •§2. Основные факторы, определяющие особенности муниципального образования
- •§3. Место муниципального хозяйства в системе хозяйственных отношений
- •§4. Муниципальное управление и муниципальное хозяйство
- •§5. Структура муниципального хозяйства
- •§6. Виды муниципальных хозяйств
- •§7. Ресурсы муниципального хозяйства
- •§8. Правовые основы местного самоуправления
- •Вопросы для самопроверки
- •Глава 2. Муниципальное образование как объект управления
- •§1. Муниципальное образование в Российской Федерации и его признаки
- •§2. Территория муниципального образования
- •§3. Становление развития территориальных образований в России
- •§4. Принципы определения оптимальной территории муниципального образования
- •§5. Инфраструктура муниципального образования
- •Вопросы для самопроверки
- •Глава 3. Концепция муниципального управления
- •§1. Специфика муниципального управления
- •Особенности муниципального управления
- •Характеристики муниципального образования по восприятию управляющих воздействий
- •§2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
- •Муниципальная политика
- •Генеральная цель –
- •§3. Муниципальные услуги
- •§4. Человек в управлении
- •Локальные местные сообщества
- •Обратная связь
- •§5. Стратегический подход к управлению
- •Компоненты
- •Вопросы для самопроверки
- •Глава 4. Управление градообслуживающей сферой муниципального образования
- •§1. Общие положения
- •Принципы
- •Особенности муниципального хозяйства
- •§2. Муниципальное управление общественной безопасностью
- •Общественная безопасность
- •§3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом (жкк)
- •Задачи органов местного самоуправления по реформированию жкх
- •§4. Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений и общегородским коммунальным хозяйством
- •Особенности
- •§5. Муниципальное управление транспортным комплексом
- •Особенности
- •Функции
- •Показатели работы городского пассажирского транспорта
- •Критерии эффективности функционирования муниципального пассажирского транспорта
- •§6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
- •Общественное питание
- •Механизмы
- •§7. Муниципальное управление строительством
- •Субъекты строительной деятельности
- •Строительство
- •Эксплуатация
- •Заключительная фаза
- •§8. Организация землепользования и застройки на территории поселений
- •§9. Муниципальное управление состоянием окружающей среды. Экологическая ситуация и экологические проблемы
- •Вопросы для самопроверки
- •Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
- •§1. Основы государственной и муниципальной социальной политики
- •Алгоритм выработки социальной политики
- •§2. Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений
- •Основные элементы системы регулирования рынка труда на территории муниципального образования
- •§3. Муниципальная жилищная политика
- •Особенности
- •§4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
- •Система здравоохранения
- •Управление здравоохранением
- •Источники финансирования муниципального здравоохранения
- •§5. Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения
- •Формы социальной поддержки
- •Категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке
- •Субъекты социальной защиты населения в муниципальном образовании
- •§6. Муниципальное управление образованием
- •Система управления образованием
- •Образовательные учреждения
- •Функции муниципального органа управления образованием
- •§7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
- •Сфера культуры
- •Функции муниципального органа управления культурой
- •§8. Муниципальное управление развитием физической культуры и спорта
- •Регулирование вопросов развития физической культуры и спорта
- •§9. Муниципальная молодежная политика
- •Полномочия в области молодежной политики
- •Функции муниципального органа по вопросам работы с молодежью
- •§10. Муниципальные услуги малому и среднему бизнесу
- •Вопросы для самопроверки:
- •Глава 6. Управление экономикой Муниципального хозяйства
- •§1. Общие положения
- •Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования
- •Экономические функции местного самоуправления
- •Методы регулирования
- •§2. Управление муниципальным имуществом
- •§3 Управление муниципальными хозяйствующими субъектами. Состав и правовой статус муниципальных хозяйствующих субъектов
- •Функции
- •§4. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами
- •Муниципальная промышленная политика
- •§5. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне.
- •§6. Муниципальный заказ
- •§7. Система муниципальных финансов
- •Доходы местных бюджетов
- •Расходы
- •§8. Управление муниципальными финансами
- •Цели и инструменты муниципальной финансовой политики
- •§9. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований
- •§10. Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования
- •Вопросы для самопроверки:
- •Заключение
- •Практикум
- •Тема 2. Инфраструктура муниципального образования
- •Тема 3. Стратегический подход к управлению муниципальным хозяйством
- •Тема 4. Управление жилищно-коммунальным комплексом
- •Тема 5. Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений и общегородским коммунальным хозяйством
- •Тема 6. Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения
- •Тема 7. Управление экономическими ресурсами муниципального образования
- •Тема 8. Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов
- •Задания для контроля Тесты для самоконтроля
- •1. Самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
- •17. Двухуровневая модель организации местного самоуправления – это:
- •27. Границы сельского поселения должны устанавливаться:
- •32. В случае возникновения у муниципального образования прав собственности на имущество, не предусмотренное Законом 131-фз, данное имущество:
- •33. Нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения определяются:
- •34. Доли федеральных и региональных налогов и сборов, закрепленные за бюджетами поселений на постоянной основе, должны быть установлены:
- •Ключи к тестам для самоконтроля
- •Вопросы для подготовки к зачету.
- •Глоссарий
- •Список литературы
- •Дополнительная литература
§7. Ресурсы муниципального хозяйства
Развитие муниципального хозяйства, как любая деятельность, должно опираться на определенные ресурсы.
Традиционно под ресурсами понимают совокупность возможностей той или иной территории. Применительно к хозяйственным отношениям под ресурсами, понимают материальные и нематериальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Прежде всего, в это понятие включают природные ресурсы (земля, недра и др.) Обычно к материальным ресурсам относят также и производственный потенциал, производственные мощности, расположенные на данной территории.
Принадлежность ресурсов также определяется законом. С этой точки зрения основной границей, отделяющей ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования, является закон.
Под ресурсами муниципального образования понимают совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом.
Общепринято выделять следующие виды ресурсов местного самоуправления:
правовой или законодательный - (полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления);
финансовый - комплекс финансовых ресурсов, проявляющийся наиболее ярко в бюджетном процессе;
экономические - ресурсы, связанные с участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью;
управленческие структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы.
В силу особого места муниципальное хозяйство несет черты как государственного, так и частного хозяйств.
Способы получения доходов ставят муниципальное хозяйство в один ряд с иными хозяйствующими субъектами, а право на регулирование хозяйственных отношений на своей территории и общественный характер распределения прибыли свидетельствуют о принадлежности данного вида хозяйства к общественному сектору, регулируемому местными органами власти.
Развитие муниципального хозяйства невозможно без закрепления за ним ресурсов, соответствующих виду и объемам задач, стоящих перед муниципальным образованием.
Деятельность органов местного самоуправления направлена на решение вопросов местного значения. Решение вопросов местного значения связано с предоставлением муниципальных услуг и состоит в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг на территории муниципального образования, а не в их предоставлении. При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и доступные меры к организации системы предоставления услуг, прежде всего в правовом отношении.
§8. Правовые основы местного самоуправления
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов Российской Федерации (схема 2).
Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право.
Конституция Российской
Федерации
Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» и др. федеральные
законы
Указы Президента РФ,
постановления Правительства РФ
Конституции, уставы
субъектов РФ, законы и др. правовые акты
органов государственной власти субъектов
РФ
Уставы муниципальных
образований, правовые акты органов и
должностных лиц местного самоуправления
Схема 2. Состав правовой базы местного самоуправления
Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического нрава и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности.
Конституционные основы местного самоуправления
Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими природы, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.
Федеральное законодательство
Федеральный закон 2003 г. (таблица 1) относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:
определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;
правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.
Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы.
Первая: федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления, в котором раскрыты основные понятия и термины, определена роль местного самоуправления, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. К федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 г), «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.), «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» (1998 г.).
Таблица 1.
Структура Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003г. №131-ФЗ
Главы |
Статьи |
Наименование |
1 |
1-9 |
Общие положения. |
2 |
10-13 |
Принципы территориальной организации местного самоуправления. |
3 |
14-18 |
Вопросы местного значения. |
4 |
19-21 |
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. |
5 |
22-33 |
Формы непосредственного осуществление населением местного самоуправления участия населения в осуществления местного самоуправления. |
6 |
34-42 |
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. |
7 |
43-48 |
Муниципальные правовые акты |
8 |
49-65 |
Экономическая основа местного самоуправления |
9 |
66-69 |
Межмуниципальное сотрудничество |
10 |
70-78 |
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. |
11 |
79-82 |
Особенности организации местного самоуправления. |
12 |
83-86 |
Переходные положения |
Вторая: федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права. В этой группе особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, необеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.
Региональное законодательство
Для муниципального образования региональные законы не менее важны, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ. Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.
В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона 2003 г. принимает закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также другие законы: о вопросах местного самоуправления, о выборах в органы местного самоуправления, референдумах, муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований, о собственности, бюджете и бюджетным процессам, о региональных налогах и сборах.
Система муниципальных правовых актов
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Система муниципальных правовых актов представлена в таблице 2.
Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.
Таблица 2
Система муниципальных правовых актов
Принимающие правовые акты |
Типы правовых актов |
Наименование правового акта или решаемые вопросы |
Население на референдумах |
Решения |
Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения. |
Представительный орган |
Решения |
Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа. |
Председатель представительного органа |
Постановления и распоряжения |
Вопросы организации деятельности представительного органа |
Глава местной администрации |
Постановления |
Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий. |
Распоряжения |
Вопросы организации работы местной администрации. | |
Глава муниципального образования |
Постановления и распоряжения |
Вопросы председателя представительного органа или главы администрации |
Иные должностные лица |
Распоряжения и приказы |
Вопросы, отнесенные к их полномочиям |
Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования, который разрабатывается самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г., устав принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа возможно предварительное вынесение некоторых его основных положений на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам на референдуме остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.
Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений. В него должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 чел. принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.
Устав муниципального образования, изменения и дополнения, внесенные в него, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации.
Резюме
Историческое развитие общественной жизни опиралось на последние изменения хозяйства. Усложнение экономических отношений носило циклический характер, заставляло пересматривать общественные отношения, приспосабливая их к изменившимся требованиям времени. Это проявлялось в смене циклов хозяйственной и систем государственно жизни. При определении важности основных характеристик цикла, в рамках которого формируется система в управлении муниципальным хозяйством, имеется ряд основных факторов, оказывающих влияние на формирование управленческих систем. В зависимости от внутренних и внешних факторов различают виды муниципальных хозяйств, их структуры и ресурсы. В целом, эффективное функционирование муниципального хозяйства в муниципальном образовании во многом определяется уровнем развития правовой базы, основа которой Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство, а также уставы и правовые акты муниципальных образований.