6.4.2. Политико-правовые рамочные условия эко-менеджмента в рф

Совокупность применяемых в России инструментов экологического регулирования и стимулирования природоохранной деятельности предприятия подробно изучалась нами ранее (см. Модуль 2). Поэтому напомним лишь основные моменты. Так, в соответствии с требованиями Конституции РФ, система законодательных и нормативно-правовых актов по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и рациональному природопользованию состоит из:

• Федеральных законов, определяющих правовое регулирование на территории РФ в целом;

• Указов Президента России, Постановлений Федерального Собрания и Правительства РФ;

• Законов субъектов РФ;

• Постановлений (распоряжений) органов исполнительной власти субъектов Федерации;

• системы государственных стандартов (ГОСТов) и строительных норм и правил;

• системы отраслевых стандартов (ОСТов, РД и др.);

• системы межведомственной и ведомственной научно-технической документации;

• международных договоров, конвенций, соглашений и иных международно-правовых актов, участником которых является РФ.

Основой законодательства в области охраны окружающей природной среды в России, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования является Закон «Об охране окружающей природной среды», принятый в конце 1991 г. С первого января 1997 г. в России введен в действие новый Уголовный кодекс РФ. Глава 26 «Экологические преступления» включает такие статьи, как:

Ст. 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при проведении работ.

Ст. 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов.

Ст. 250. Загрязнение вод.

Ст. 251. Загрязнение атмосферы.

Ст. 252. Загрязнение морской среды и другие.

Вопросы охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Основным органом, ответственным за экологические вопросы в России и взаимодействующим с предприятиями как правило через свои территориальные подразделения, является Министерство природных ресурсов РФ.

Экологическое, природно-ресурсное, хозяйственное законодательство Российской Федерации создают правовую базу для реализации ряда основополагающих принципов современной экологической политики, включая принцип загрязнитель - платит, а также принципы предосторожности и устойчивого развития.

Вместе с тем формирование политико-рамочных условий в РФ с учетом переходного характера происходящих в ней процессов далеко от завершения, требует постоянного внимания и учета международного опыта экологического регулирования.

6.4.3. Политико-правовые рамочные условия западных стран

Плотная сеть законов и предписаний регулирует вопросы охраны окружающей среды на предприятиях в Германии. Применяемое в ней законодательство по охране окружающей среды является одним из самых разработанных в странах ЕС. В нем можно выделить следующие составные части.

• Закон о защите окружающей среды от вредного воздействия - обширный механизм законодательного регулирования отрицательного воздействия на окружающую среду и его предупреждения. Сюда же относится строгий механизм санкционирования сооружения и эксплуатации особо опасных установок, оборудования и земельных участков. Иногда к этому процессу подключается даже общественность.

• Закон, регулирующий образование и ликвидацию отходов - детальный механизм регулирования всех вопросов по возникновению и обработке отходов. Он формулирует для производителей первоочередной принцип избежания образования отходов и их переработки перед ликвидацией. Особенно жесткие обязанности установлены для производителей и продавцов потребительских товаров, деятельность которых способствует образованию мусора - они должны отвечать за сбор тары, прием и переработку использованных товаров. Закон содержит положения, регулирующие ликвидацию отходов - ее способы не должны противоречить благу всего общества.

• Закон об охране вод - совокупность методов регулирования пользования водными ресурсами. Закон об охране вод дополняется Законом о налогах за право спуска сточных вод и находится в тесной связи с Законом о моющих и чистящих средствах и Законом о защите растений. Основным принципом Закона об охране вод является принцип предупреждения их загрязнения. Кроме того, законы обязывают пользователя водными ресурсами соблюдать требуемые технологические стандарты при строительстве оборудования, определяют размер вклада на финансирование общественных мероприятий по поддержанию чистоты вод, а также совокупность требований, предъявляемых к сточным водам, размер налогов, взимаемых за право спуска сточных вод в зависимости от наносимого ущерба.

• Закон об охране природы и ландшафтов. Закон об использовании и производстве опасных веществ и Закон об атомной энергии и использовании ядерных веществ.

• Контроль на соответствие экологическим нормам как последовательное применение всех основных законов по охране окружающей среды во время разработки и реализации важных проектов, например по сооружению электростанций, организации мест по захоронению отходов, строительству шоссейных дорог, аэродромов и т.д.

Что касается экологического законодательства в странах Европейского Союза в целом, а также в США, то наряду с вышеперечисленными принципами при создании правовой базы также исходят из необходимости стимулирования компаний осуществлять наилучший из возможных выбор системы природопользования (Best Environmental Options) и применять наилучшую из возможных технологий (Best Available Technology).

Властные структуры, образующиеся как на уровне национальных экономик различных стран, так и в рамках ЕС, имеют целью оказание воздействия на те отрасли, которые наиболее серьезно влияют на состояние окружающей среды. Чтобы быть эффективным, такое воздействие требует системного подхода к анализу проблем экологического менеджмента на предприятии, применения концепции жизненного цикла продукта (LCA) и развитой системы эко-аудита, поскольку без поставляемой этой системой информации эффективное экологическое регулирование деятельности предприятий зачастую невозможно.²¹

Стимулы к активной экологической политике у предприятий весьма существенны. Однако фирмы, исходя из задачи максимизации прибыли и отдавая предпочтение планированию на коротких временных интервалах, часто имеют стремление предоставлять фальшивую информацию об экологических аспектах своей деятельности. Европейское экологическое законодательство нацелено на сокращение разрыва между целями охраны окружающей среды и целью максимизации прибыли. Формирование системы экологического законодательства уже дало понять представителям бизнеса, что охранять природу - не просто этично. Из-за растущего беспокойства потребителей по поводу охраны окружающей среды такая практика становится «хорошим бизнесом» в более традиционном понимании.

Предписания и директивы ЕС. Важнейшими правовыми формами Европейского Союза в области охраны окружающей среды являются предписания и директивы.

Экологические предписания - это документы неправительственных организаций, основная цель которых - помочь управлению бизнесом па предприятии и улучшить качество экологического менеджмента. Эти предписания являются, по существу, добровольными обязательствами, которые берут на себя фирмы, желающие улучшить свою экологическую стратегию. Предписания действительны в каждой стране-участнице и формируют рамки ее возможной деятельности.

В качестве директив выступают обязательные для выполнения целевые задания, которые должны осуществляться на основе национальных юридических актов. Здесь национальные рамки свободы действий зависят от условий договоров с ЕС и от конкретного содержания директив.

Экологическое право ЕС охватывает более чем 200 директив и предписании. Наиболее важные из них относятся к области экологического менеджмента:

• директива ЕС об упаковке;

• директива ЕС об экологической информации:

• директива ЕС об ответственности за производимый продукт;

• директива ЕС об экологической маркировке;

• предписание ЕС о добровольном участии в европейской системе зко-аудита.

Согласно директиве ЕС об упаковке, вступившей в силу в декабре 1994 г., различаются два вида рециклирования упаковочного материала, придерживаться которых обязаны страны сообщества:

1) рециклирование материала - предприятие должно вторично перерабатывать до 45% общего объема упаковочных отходов и не менее 25% должно быть рециклировано;

2) термическое рециклирование - допустимо применение энергии использованной упаковки. Эта директива предполагает установление высоких квот для стран-членов только в том случае, если страна располагает необходимыми мощностями для рециклирования и вторичным рынком сырья.

Директива ЕС об экологической информации лает право каждому гражданину Европейского Союза на доступ к экологической информации и ознакомление с соответствующими документами. Предприятия должны предоставлять сведения о своем экологическом состоянии (например, данные об объеме производственных выбросов, результатах контроля органов власти и т.д.), которыми вправе располагать потребители.

Согласно директиве ЕС об ответственности за производимый продукт, производитель или импортер недоброкачественного товара подлежит наложению взыскания в соответствии с имеющимися правовыми предписаниями.

После вступления в силу директивы ЕС об экологической маркировке была введена единая система эко-маркировки для стран ЕС. В соответствии с различными группами товаров были образованы комиссии, разрабатывающие каталог об экологических критериях продукции и проверяющие ее экологическую приемлемость.

Предписания и директивы бывают двух видов:

• документы, относящиеся ко всем компаниям, независимо от их отраслевой принадлежности:

• предписания, которые разрабатываются для специфических промышленных отраслей (как, например, «Принципы управления природопользованием» в рамках Европейской ассоциации нефтяной промышленности).

Международные организации по ООС. Предписания и директивы издаются различными неправительственными организациями. Последние можно классифицировать следующим образом.

• Национальные организации, имеющие вес в системе международных отношений по проблемам охраны окружающей среды: CBI (Конфедерация Британской Промышленности); NRTEE (Рациональный Круглый Стол по вопросам Окружающей Среды и Экономики, Великобритания), ССРА (Канадская Ассоциация Химической Промышленности, Канада), С1А (Ассоциация Химической промышленности, Великобритания).

• Изначально международные организации: EUROPIA (Европейская Ассоциация Химической Промышленности); ICC (Международная Торговая Палата); EPIA (Европейская Ассоциация Химической Промышленности); CERES (Коалиция Экологически Ответственных Хозяйств); EMAS (Европейская Схема Экологического Менеджмента и Аудита).

Вместе с тем организации, издающие предписания, могут вести свое происхождение как из сферы бизнеса и промышленности (CBI. ICC, CIA, EUROPIA, EPIA, CCPA), так и быть независимыми от бизнеса (CERES, EMAS, BCNI, NRTEE).

Организации, произошедшие из сферы бизнеса, концентрируют свои усилия в основном на вопросах соответствия результатов деятельности компания законодательным нормам и на проблемах, связанных с возможностью снижения издержек производства.

В то же время независимые организации в большей степени демонстрируют проактивный подход, чаще выступают с требованием систематического или даже ежегодного эко-аудита (CERES, EMAS, CBI), стремятся к комплексному охвату проблем, включая требование сохранения биоразнообразия, соблюдения прав животных и т.п. Таким образом, именно эти организации являются наиболее активными группами, стремящимися преодолеть ограниченность узко национального или узкоотраслевого подходов в направлении достижения цели устойчивого развития.

Фирмы добровольно вступают в эти организации, поскольку членство в них дает им возможность повысить эффективность своего бизнеса, улучшить конкурентные преимущества и достичь доверительных отношений с партнерами по бизнесу. Издание директив и предписаний для таких организаций преследует следующие цели.

1. Помощь фирмам в построении грамотной экологической политики, стимулирование заинтересованности компаний в развитии системы эко-менеджмента, ориентированного на достижение цели устойчивого развития. Создание предпосылок для принятия компаниями концепции «цикла постоянных улучшений». Для этого осуществляется сбор и анализ данных, полученных от всех фирм, построение тренда развития процесса постепенной экологизации производства, снижения вредного воздействия на окружающую среду, внедрения систем эко-менеджмента, чтобы фирмы имели возможность сравнивать свои показатели с общими по отрасли.

2. Предполагается также помощь фирмам в выработке совместной стратегии, повышающей эффективность их усилий и соответствующей требованиям правительственных органов, законодательства и всех заинтересованных групп.

3. Оповещение общественности о результатах работы компаний, формирование благоприятного общественного мнения для тех компаний, которые принимают на вооружение экологические программы.

Наиболее важные требования, содержащиеся в программах, включают:

• соответствие законодательным принципам и превышение их;

• внешний (внутренний) аудит или оценка;

• система интегрированного экологического менеджмента;

• сокращение или не увеличение использования энергии, потребления невозобновимых ресурсов, сокращение производства загрязняющих веществ, рециклирование и минимизация отходов;

• экологические образовательные программы предприятия и повышение экологической культуры персонала и потребителей, поддержка местных сообществ;

• использование концепции экологического жизненного цикла продукта;

• применение концепции постоянных улучшений качества продукции и качества менеджмента.

1 F i с 1 d В. Environmental Economics: an Introduction. 2-nd ed. New York, 1997.

2 ^{Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятия и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей среды. М., 1986; Экологическая экспертиза объектов хозяйственной деятельности: экспресс-методика по формированию комплексной системы социально-эколого-экономических показателей / Под ред. Л.Л. Каменик, Н.В. Пахомовой. СПб., 1995.}

2 S i e b e r t H. Economies of environmental theory and policy. Berlin, 1998.

3 Op. cit.

4 Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. Официальное издание (вторая редакция). М., 2000.

5 Об экологической экспертизе: Федеральный закон РФ от 23 ноября 1995 г. // Российская газета. 1995, 30 ноября; Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации: Приказ Минприроды РФ от 18 июля 1994 г. № 222 // Экономика и жизнь. 1994, № 40.

6 Охрана окружающей среды. Международно-правовые акты. СПб., 1994.

7 Положение об оценке воздействия па окружающую среду в Российской Федерации; Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте // Охрана окружающей среды. Международно-правовые акты.

1 В этом плане наибольшей эффективностью (при соблюдении ряда упрощающих ситуацию условий) обладает купля-продажа прав на загрязнение природной среды (подробнее см. п. 5.5). Ее отличают максимальная гибкость и предоставление компаниям широких возможностей не только в самостоятельном отборе наиболее эффективных природоохранных мероприятий, но и в достижении конечных целей этих мер. Результатом подобной рыночной рационализации является экономия затрат при достижении одинаковых с другими инструментами природоохранных целей, которая по оценкам может доходить до 25%.

2 По оценкам Мирового Института Ресурсов (World Resources Institute), в США подобным образом может быть перемещено от 100 до 150 млрд долл., что в частности позволит обеспечить ежегодное сокращение ущерба, наносимого окружающей среде, в сумме от 50 до 80 млрд долл.

3 См.: Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю» // Российская газета., 2000. 27 апр.

4 См.: Федеральный закон «О Федеральном бюджете па 1999 год» /7 Российская газета. 1999. 25 фев.

5 Ваиmоl W., Оates W. The Theory of Environmental Policy. New York, 1990.

6 ЕnviгоnmentaI taxes in OECD countries. Paris, 1995.

7 См.: Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности в Санкт-Петербурге за 1980 - 1999 годы / Под ред. А.С.Баева, Н.Д.Сорокина. СПб., 2000. С. 93.

8 Наn1еу N., Shоgгсn J., Whitе В. Environmental economics in theory and practice. London, 1997.

9 См.: Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности Санкт-Петербурге за 1980-1999 годы / Под ред. А.С.Баева, Н.Д.Сорокина. СПб., 2000. С. 109-110.

10 Там же.

11 См.: Местная повестка дня на XXI век для Кингисеппского района. Кингисеппский экологический форум. СПб., 2000; Местная повестка дня на XXI век для Приморского района. СПб., 1999.

12 Меffert H, Kirchgeorg M. Marktorientiertes Umweltmanagement - Konzeption, Strategic, Implementierung mil Praxisfallen. Stuttgart, 1998.

13 Dусkhоff H. Umweltmanagemem. Berlin, 2000. S. 19.

14 Kraemer В. Kreislaufwirtschan mit «dualer» Produktstrategie// Office Management 45. 1997. H. I.S.60-63.

15 http://www.ecoline.ru/mc/managcmeni/toniskaudit.html

16 Всемирная информация о сертифицированных предприятиях: http:/7\vww.ecology.or.jp/isoworld/english/ analyl4k.htm

17 См.: Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности в Санкт-Петербурге за 1980-1999 годы / Под ред. А.С. Баева, Н.Д. Сорокина. СПб., 2000: Сорокин Н.Д. Вопросы экологического аудита. СПб., 2000.

18 http://wvvw.ecoline.ru/mc/managemcnt/tomskaudit.litml

19 Lexikоn des Umwcltmanagements. Hopfenbeck W. Landesberg/Lech. Moderne Industrie. 1996. S. 409.

20 Ор. cit. Р. 417.

21 Для более полного знакомства с действующим в странах Евросоюза (включая Германию), а также в США природоохранным законодательством авторы могут предложить следующую книгу: В а г t s с h E. Liability for environmental damade: incentives for precaution and risk allocation. Tubingen Germany. 1998.