5.1.1. Критерии оценки и отбора административных и экономических инструментов экологического регулирования
Для определения конкретного набора инструментов экологического регулирования рекомендуется применять следующие основные критерии (см. вставку 5.1).
Критерии отбора и оценки инструментов экологического управления
Эффективность (способность достичь экологические цели наиболее рациональным, сберегающим затраты путем)
Справедливость (в отношении распределения последствий введения инструментов между различными социальными группами и хозяйствующими субъектами)
Реализуемость (включая наличие информационных источников и объем необходимых данных для обоснования и расчета, с одной стороны, и для контроля за соблюдением — с другой)
Гибкость перед лицом постоянных экономических и других изменений
Заложенность долговременных стимулов (ориентирующих хозяйствующие ячейки на поиск наилучших природоохранных решений, достижение все более «высоких» экологических рубежей и т.п.)'
Социально-политическая приемлемость (степень поддержки и согласия на применение со стороны различных слоев общества)
В соответствии с уже известными нам подходами (см. п. 2. 4) критерием отбора наиболее эффективных природоохранных решений, в том числе и управленческих, является соблюдение равенства предельных природоохранных затрат (MAC) и предельного предотвращенного ущерба (MD) и нахождение эффективного уровня качества природной среды - см. рис. 5.1 (по горизонтальной оси графика, как обычно, откладываются показатели, характеризующие загрязнение среды, от нулевого слева направо по возрастающей; по вертикальной - денежные параметры).
Рис. 5.1. Принцип отбора эффективных управленческих решений.
В случае централизованных мер (например, при введении новых стандартов) орган управления в принципе должен знать соответствующие функции MAC и MD для всех тех природопользователей, которых они касаются, что может быть сопряжено с немалыми трудностями. Децентрализованная политика базируется на природоохранных решениях, принимаемых самостоятельно хозяйствующими субъектами, для которых получение соответствующей информации (прежде всего о MAC и MD ), как правило, не составляет особого труда, что ослабляет требования к информационным источникам. Кроме этого, децентрализованные меры позволяют задействовать возможности рационализации решений, связанные с самостоятельным выбором в рыночной "среде.1
Критерий справедливости имеет морально-нравственный оттенок, будучи непосредственно связанным с вопросом о том, каким образом между различными слоями общества распределяются как положительные результаты природоохранных мероприятии, так и связанные с этим затраты (издержки). Известно, что между эффективностью и справедливостью существуют противоречия, часто осложняющие выбор управленческих инструментов. Данные проблемы усугубляются, когда вырабатывается международная экологическая политика, характеризующаяся неодинаковыми «распределительными» эффектами в отношении различных стран.
Все это важно и для оценки социально-политической приемлемости методов управления. В условиях демократизации экологического управления выбор конкретных его инструментов должен опираться на учет мнения тех, чьи интересы при этом затрагиваются, так называемых «стейк-холдерс» (stake-holders). В этих целях во многих странах проводятся социологические опросы и другие формы зондажа общественного мнения. Результаты по группе развитых стран таковы.
Экологические движения (имеющие достаточный вес и влияние в странах с развитыми демократическими традициями и сложившимися политическими структурами) выступают, как правило, против таких рыночных мер, как приватизация общественных экологических благ, в том числе национальных парков, прибрежных зон, массивов дикой природы и др. Суть аргументации: реализация подобных мер ослабляет общественный контроль в этой приоритетной сфере и способна подорвать демократию, поскольку граждане в результате оказываются отстраненными от участия в природоохранных решениях и не получают необходимой экологической информации; при проведении данных мер не учитывается, что далеко не все частные собственники относятся к альтруистам, озабоченным природоохранными целями, большинство из них являются ориентированными на прибыль предпринимателями. Вместе с тем представители зеленых партий, в том числе во многих странах Евросоюза, могут активно выступать за усиление роли ресурсно-экологических налогов в общей налоговой системе и перемещение налогового бремени от экономических «выигрышей» (прибыли, доходов, фонда заработной платы, сбережений и т.п.) в сторону экологических «проигрышей» (загрязнения среды, отходов, энергетических и природно-сырьевых ресурсов).2
Для предпринимательских структур характерна поддержка такого рыночного инструмента, как купля-продажа прав на загрязнение, учитывая их гибкость и эффективность и вместе с тем негативное отношение к экологическим налогам, также относящимся к разновидности экономических. В основе их возражений чаще всего лежат ссылки на возможность повышения издержек производства и ослабления позиций в международной конкурентной борьбе. Выходом может стать заключение между странами, имеющими общие рынки (например, в рамках Евросоюза), своеобразного соглашения о синхронном переходе на всем их пространстве к новому порядку налогообложения.
Правительства многих стран, будучи заинтересованы в дополнительных источниках налоговых поступлений, как правило, выступают в поддержку экологических и ресурсных налогов, в том числе на бензин, воду, электроэнергию, автомобили, упаковку и т.п., что аргументируется не только необходимостью компенсации потерь от сокращения налогового бремени, но и целесообразностью стимулирования экологически чувствительного экономического поведения.
Позиция потребителей формируется прежде всего в зависимости от социальных последствий внедрения того или иного инструмента управления, включая их воздействие на доходы, уровень и динамику благосостояния. Введение экологических налогов и платежей, например, может сопровождаться «регрессивными» последствиями (т.е. приводить к относительно большему изъятию доходов у малообеспеченных слоев населения), особенно в отношении продукции и услуге неэластичным спросом. Для западных потребителей в условиях всеобщей автомобилизации таковыми, в частности, являются нефтепродукты. Введение эконалогов на бензин приводит к относительно большим изъятиям доходов именно у малообеспеченных слоев населения. Причем поскольку эти люди по причине своих низких доходов ограничены в свободе выбора, подобные налоги могут не вызвать каких-либо положительных для охраны окружающей среды сдвигов в их потребительском поведении (разумеется, если только эти налоги не будут слишком высокими). Этим также объясняется негативное отношение к введению оконалогов на товары с малоэластичным спросом со стороны правозащитных групп и части зеленых движений и одновременно проявление заинтересованности в них со стороны властей (как к источникам стабильных налоговых поступлений).
Разнообразие имеющихся в обществе взглядов и оценок подчеркивает значение введения инструментов экологического управления на основе взвешивания многочисленных «за» и «против», путем достижения своеобразного общественного консенсуса. К числу важнейших относится вопрос о том, обеспечивают ли они стимулы для инновационных прорывов и выхода за пределы требовании, вытекающих из установленных стандартов (см. рис. 5.2).
Рис. 5.2. Роль инновационных природоохранных мероприятий в достижении более высокого качества природной среды.
Роль инновационных мероприятий состоит в том, что они позволяют переместить функцию MAC влево вниз от первоначального положения MAC1 до MAC2, путем снижения соответствующих затрат. Их результатом будет достижение более высокого уровня качества природной среды q2, в сравнении с первоначальным в q , который, скажем, задавался экологическими стандартами. Общим институциональным условием, формирующим благоприятный инновационный климат, служит относительная стабильность мер экологического регулирования (налогового режима, платежей за природопользование, порядка приватизации объектов недвижимости, в том числе земельных участков и т.д.). Напротив, нестабильность экологической политики и ее инструментов, усиливая неопределенность, подрывает стимулы к техническим инновациям и долговременным инвестициям.
При анализе такого критерия, как реализуемость мер экологического регулирования, важно не оказаться в плену распространенного мнения, согласно которому административно-контрольные рычаги обладают наибольшей реализуемостью и что они, будучи согласованы и приняты (скажем, природоохранные законы), начинают автоматически действовать и выполняться. Для внедрения любых управленческих мер (будь то законы, стандарты или платежи) требуются усилия и ресурсы, в том числе для противодействия интересам тех лиц, которые не заинтересованы в их введении. Все управленческие инструменты должны быть оценены с точки зрения тех издержек, с которыми сопряжено их применение и которые во многом ложатся на региональные (местные) органы контроля и управления.
Продолжим сравнительный анализ административно-контрольных и экономических инструментов экологического управления, концентрируя внимание на ведущих разновидностях этих инструментов. Для административно-контрольного блока, который ассоциируется с централизованными мерами, это - экологические стандарты; для экономического, опирающегося на децентрализованные меры и самостоятельно принимаемые природопользователями решения, — платежи за загрязнение природной среды (которые еще могут именоваться эмиссионными платежами).