2.5. Оценка воздействия на состояние окружающей среды (овос) и экологическая экспертиза проектов

В современных условиях механизм экологического регулирования включает в себя совокупность инструментов но контролю за действующим и проектируемым производством. В системе мер по контролю и обоснованию проектных решении одно из центральных мест принадлежит оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизе проектов.

В России необходимая правовая база проведения ОВОС и экологической экспертизы проектов были сформирована лишь в середине 90-х годов XX столетия⁵. До этого времени экологическое обоснование проектных решений, хотя и осуществлялось, но проводилось на базе ведомственных нормативных актов, т.е. не имело под собой необходимой законодательной основы. При этом российское законодательство в данной области приведено в соответствие с положениями международного права, в частности с международной конвенцией «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»⁶.

Оценка воздействия на окружающую cpeду проектов хозяйственной и иной деятельности и их экологическая экспертиза тесно взаимосвязаны и базируются на сходной системе социально-эколого-экономических показателей. Разница в том, что ОВОС проводится проектировщиком (в свою очередь, представляющим интересы заказчика) инвестиционного решения, а экологическая экспертиза осуществляется государственными органами экологического контроля и управления совместно с ведущими специалистами и учеными в соответствующей области. Специально образованная экспертная комиссия либо подтверждает полноту учета в проекте природоохранных требований законодательства, достаточность мер по предупреждению неприемлемых для общества изменений в окружающей среде и связанных с ними социально-экономических и других последствий, либо не соглашается с этими мерами и оценками экологической безопасности проекта. Этот вывод, разумеется, делается не только на данных ОВОС, но и на базе самостоятельных расчетов и обоснований экспертной комиссии.

Наряду с государственной (федеральной и региональной) в России, как и в других странах, может проводиться и общественная экологическая экспертиза. Этим реализуется принцип свободы доступа общественности к экологической информации и право на участие в управленческих решениях, связанных с воздействием на природную среду.

Основными задачами ОВОС и экологической экспертизы выступают;

•выявление комплекса взаимосвязанных факторов воздействия на окружающую природную среду ТЭО (технико-экономическое обоснование) инвестиционных проектов и ТЭО строительства, проектов и схем территориальной организации общества, размещения отдельных объектов, техники и технологии, новых материалов, продукции, услуг, проектов стандартов, правовых, технических норм и нормативов;

•оценка прямых и косвенных эффектов (результатов) реализации проектов, а также факторов, определяющих их воздействие на экологические системы, их компоненты, балансы природных ресурсов (например, водохозяйственный баланс территории), на человека, его здоровье и условия жизнедеятельности;

•сопоставление и оценка альтернативных вариантов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также управленческих решений, характеризующихся значимыми экологическими эффектами.

Что касается экологической экспертизы, то ее назначением является:

•обеспечение соответствия проектов хозяйственной и иной деятельности требованиям национального и международного (в случае оценки трансграничных и международных проектов) природоохранного законодательства, экологическим стандартам и нормативам;

•обоснование вывода о допустимости реализации проекта как отвечающего требованиям устойчивого развития, циркулярности (т.е. относительной замкнутости, имитирующей безотходные процессы в экосистемах) и экологической безопасности и не способного привести к неприемлемым последствиям для окружающей среды и социально-экономического развития общества;

•всестороння оценка всех имеющихся альтернативных вариантов удовлетворения потребностей и выбор наиболее целесообразного с позиции социально-экономической -эффективности и экологической безопасности;

•создание условий для реализации международно-признанного принципа предосторожности, согласно которому, поскольку потенциальной экологической опасностью характеризуется любая намечаемая деятельность, необходима минимизация этой опасности н экологического риска на самых ранних стадиях - этапах обоснования проектных решений, а также путем всесторонней оценки всех имеющихся альтернатив (в том числе и не реализации проекта).

В конечном счете, реализация проекта должна обеспечивать организацию и функционирование бизнеса на принципах экологической безопасности, защиты здоровья и окружающей среды с учетом интересов не только работников предприятий и потребителей его продукции, но н населения в целом, причем как ныне живущих, так будущих поколений людей.

В основе экологической экспертизы лежат следующие важнейшие принципы.

Обязательность, означающая строгое проведение экспертизы проектных решений по тем объектам, которые включены в специальные утвержденные списки и перечни потенциально экологически опасных видов деятельности⁷. Подобными видами деятельности, в частности, являются: ТЭЦ (мощностью 300 мегаватт и более), АЭС, крупные установки для доменного и мартеновского производства и предприятия цветной металлургии, установки по извлечению н переработке асбеста, химические комбинаты, строительство автомагистралей, скоростных дорог, трасс для железнодорожного дальнего сообщения, нефте- и газопроводы с трубами большого диаметра, торговые порты, установки по удалению отходов для сжигания, химической переработки или захоронения токсичных и опасных отходов, крупные плотины и водохранилища, добыча углеводородов на континентальном шельфе, вырубка лесов на больших площадях и др. Решение о реализации соответствующих проектов не может быть принято до проведения по ним экологической экспертизы.

Комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, а также последствий этого воздействия для социально-экономического развития общества; достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу.

Вневедомственность и независимость экспертов экологической экспертизы (ответственным за организацию н проведение государственной экологической экспертизы является специальное подразделение в составе Министерства природных ресурсов, по приказу которого и утверждается экспертная комиссия с подбором наиболее авторитетных специалистов на вневедомственной основе); научная обоснованность, законность и объективность экспертного заключения; ответственность участников экологической экспертизы за ее объективность и качество.

Гласность, участие общественных организаций (объединении), учет общественного мнения, реализуемые, в частности, путем проведения наряду с государственной общественной экологической экспертизы, что позволяет получить более широкий спектр мнений о целесообразности и допустимости реализации проектов. Однако деятельность в этой области также регламентируется определенными правовыми нормами (ст. 20-25 Закона РФ «Об экологической экспертизе»), согласно которым в уставе общественных объединений среди основных направлений должна быть включена природоохранная деятельность, в том числе и проведение экологической экспертизы. На законных основаниях должно осуществляться получение общественной организацией соответствующей документации, участие в заседаниях государственной экспертной комиссии и т.п. Итогом деятельности общественной экологической экспертизы является подготовка заключения, которое после утверждения федеральным (региональным) главком по экологической экспертизе приобретает законную силу. Это заключение также может быть предано гласности - опубликовано в СМИ и т.п. В последние годы в России в процессе обоснования проектных решений заказчиками практикуется проведение разного рода социологических опросов с целью выявления и последующего формирования общественного мнения в пользу реализации тех или иных проектных решений.

Проанализируем основные этапы согласования проектной (и предпроектной) документации и представления ее на экологическую экспертизу.

1 этап - инвестор (заказчик) составляет уведомление (декларацию) о намерениях, а котором осуществляется социально-экономическое обоснование:

• необходимости намечаемой деятельности;

• объема вовлекаемых в оборот природных ресурсов;

• размеров занятой и преобразованном территории.

2 этап - федеральные (региональные) органы власти на основании рассмотрения уведомления о намерениях лают предварительное согласие на ведение хозяйственной деятельности.

3 этап - проектировщик, получив указанное согласие, разрабатывает и представляет материалы, обосновывающие место размещения объекта (как правило, в нескольких вариантах) в составе ТЭО (технико-экономическое обоснование) инвестиций. В рамках ТЭО разрабатывается проект оценки воздействия проектируемого деятельности на окружающую среду (проект ОВОС), начиная с определения этого воздействия в натуральных показателях объем вовлекаемых природных ресурсов, воздействие на водохозяйственный баланс территории, особо охраняемые зоны, площадь занимаемой и преобразуемой территории, величина выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, объем образующихся отходов, в том числе токсичных, другие формы физического воздействия проекта на окружающую среду и здоровье населения (шумовое, электромагнитное и т.п.). Далее на этой основе осуществляется денежная оценка воздействия проектируемого объекта на окружающую среду и здоровье населения с использованием рассмотренных нами ранее (см. пп. 2.3; 2.4.3) показателей. В их числе — наносимый (предотвращаемый) в результате реализации проекта ущерб окружающей среде и здоровью населения, рекомендуемый перечень компенсирующих природоохранных мероприятий, оценка экологического риска от реализации проекта и др.

Составной частью ТЭО инвестиций является раздел, содержащий социально-экономическое обоснование проектного решения, которое осуществляется на основе рассмотренных нами показателей эффективности инвестиционных проектов (см. п. 2.4.4). В их числе показатели чистой приведенной прибыли, срока окупаемости инвестиционных затрат, а также издержек загрязнения. С позиции современных представлений должное обоснование проектного решения может быть обеспечено лишь при вариантном проектировании и оценке сравнительной эффективности каждого из возможных вариантов, включая нулевой вариант (не реализация проекта). Наряду с социально-эколого-экономическими параметрами ОВОС так пли иначе охватывает технико-технологическую сторону реализации проекта. Кроме того, могут рассматриваться, особенно в случае реализации крупных проектов общегосударственного значения, институциональные и социально-культурные последствия его реализации.

4 этап - согласование ТЭО инвестиций и проекта ОВОС с основными (федеральными, региональными) органами экологического контроля и управления. Состав согласующих инстанций определяется конкретным содержанием проекта и характером его воздействия на окружающую среду. Обязательное участие в согласовании проектной документации, как правило, принимают территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России, водохозяйственные управления, органы санитарно-эпидсмиологического надзора, управления пожарной охраны и др. В результате этого согласования уточняются место размещения объекта и условия природопользования. Полученные при этом данные служат для реализации 5 этапа.

5 этап - разработка (проектировщиком) с учетом уточненных требований к проекту и детализированной информации ТЭО строительства применительно к конкретному месту размещения объекта. В составе ТЭО строительства определяется ОВОС, уточняются показатели социально-эколого-экономической эффективности реализации проекта, дается оценка экологического риска, но отношению к согласованной площадке размещения объекта.

6 этап - проведение государственной (которая может быть дополнена общественной) экологической экспертизы проектных материалов на предмет гарантированного выполнения требований природоохранного законодательства, нормативов и стандартов, недопущения реализации проектов с необратимыми последствиями для окружающей среды и социально-экономического развития. Итогом экологической экспертизы является заключение экспертной комиссии, содержащей либо одобрение, либо не одобрение проекта. После экспертного одобрения проекта может открываться финансирование на строительство. Решение об отклонении проекта может опротестовываться в Арбитражном суде.

Заключая рассмотрение данного вопроса, подчеркнем, что экологическая экспертиза проектов - это творческий процесс, основные составляющие которого далеко не во всем подлежат строгой формализации, в том числе по причине неполноты наших знаний о процессах, происходящих в природных системах и возможных экологических последствиях хозяйственной деятельности. Проводя экологическую экспертизу, важно полнее опираться на ведущие принципы современной политики охраны окружающей среды и экологической безопасности, включая принципы предосторожности, циркулярности, экологически безопасного ведения бизнеса, права на доступ населения к экологической информации и др.