4.5. Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью

4.5.1. Необходимость и опыт реализации целевых экологических программ

Программно-целевой метод входит составной частью в блок административно-контрольных инструментов управления. Вместе с тем он в полной мере отвечает рыночным принципам, позволяя скоординировать различные стороны природоохранной деятельности самостоятельно хозяйствующих в рыночной среде субъектов процесса природопользования.

В первые годы рыночных реформ в России была предпринята попытка отказа от планирования как таковою. Это было оправдано лишь в той мере, в какой в предшествующие годы господствующими были жестко-централизованные и директивные подходы к управлению, подменяющие достижение реальных природоохранных результатов рапортами о выполнении спущенных сверху плановых заданий. Однако постепенно, в том числе и под воздействием документов и идей 2-ой Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио, 92), пришло понимание того, что и в рыночной экономике природоохранная деятельность нуждается в определенных формах согласования, в постановке и достижении сбалансированных текущих и долгосрочных целей. Для выработки современного аппарата экологического планирования большое значение имели документы серии прошедших в 90-е годы международных конференций руководителей природоохранных ведомств стран -членов Европейской Экономической Комиссии (ЕЭК) ООН. Эти форумы были названы Конференциями Министров по окружающей среде.

Так, на 2-ой Конференции Министров по окружающей среде, прошедшей в Люцерне (1993) была принята «Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы», содержащая рекомендации по выработке экологической политики в странах с переходной экономикой и разработке на ее основе национальных планов действий по охране окружающей среды.

В Софии (1995) на 3-ей Конференции Министров «Окружающая среда для Европы» была одобрена «Экологическая программа для Европы» (Environmental Programme for Europe), подготовленная Комитетом по Экологической Политике (КЭП) ЕЭК ООН. Она представляет, по существу, долгосрочный общеевропейский план по окружающей среде и устойчивому развитию, включая систему необходимых мер в странах Центральной и Восточной Европы. Данная Экологическая программа базируется на следующих основных принципах, которые целесообразно учитывать при разработке национальных планов действий по охране окружающей среды в странах с переходной экономикой:

• обеспечение доступности необходимой экологической информации;

• широкое общественное участие в процессе принятия политико-управленческих экологических решений;

• реализация идеи разделенной экологической ответственности как средство демократизации управления;

• интегральный подход к управлению охраной окружающей среды, координация усилий специализированных природоохранных министерств с другими ведомствами, как и в целом с правительством с целью включения экологических целей в политику и планы различных секторов и отраслей;

• выделение целевых групп с определением их конкретного участия и вклада в охрану окружающей среды и устойчивое развитие, включая местные власти, неправительственные организации, женские, молодежные и профессиональные союзы, организации сельскохозяйственных производителей, союзы промышленников и предпринимателей, финансовые институты;

• придание должного веса проблеме реализации целей экологической политики, создание для этого необходимых институциональных предпосылок, включая эффективные законодательные и административные структуры;

• учет экологических факторов в процессе принятия решений по реструктуризации и приватизации, особенно в странах с переходной экономикой.

В июне 1998 г. в Дании на 4-ой Конференции Министров «Окружающая среда для Европы» были подведены первые итоги выполнения Программы действий но охране окружающей среды (ПДООС) для стран ЦВЕ в соответствии с решениями конференции в Люцерне (1993), а также рассмотрен ход осуществления Экологической программы для Европы, принятой на конференции в Софии (1995). В качестве важнейших современных подходов к обоснованию и финансированию природоохранных мер в странах с переходной экономикой, а также координации помощи, предоставляемой этим странам со стороны так называемых «доноров?) (включая страны Большой семерки и Международные финансовые учреждения), были признаны следующие:

• необходимость последовательной интеграции экологических целей в процесс структурной перестройки экономики для обеспечения устойчивого развития;

• совершенствование механизма выявления, подготовки и осуществления первоочередных экологических инвестиционных проектов, включаемых в Программы действий, установление с учетом ограниченности ресурсов четкой приоритетности в удовлетворении инвестиционных потребностей в области охраны окружающей среды;

• последовательное применение для реализации национальных программ действий по охране окружающей среды экономических инструментов, в том числе путем отмены налоговых льгот и субсидий для некоторых видов энергии и транспортных услуг в целях рационализации структуры потребления и интернализации экологических издержек с одновременной экологизацией системы налогообложения;

• активизация участия предприятий-природопользователей в реализации ПДООС с целью постоянного улучшения экологических показателей их деятельности, в том числе путем внедрения программ более чистого производства; содействие формированию эффективного механизма экологического управления на микроуровне;

• целесообразность определенной переориентации в предоставлении помощи для решения экологических проблем со стран ЦВЕ на Новые Независимые Государства (т.е. на страны СНГ), которые, с одной стороны, сталкиваются с особенно острыми экологическими проблемами, а, с другой, - в силу экономических и политических трудностей не могут включить охрану окружающей среды в число приоритетных целей реформ.

Рекомендации международных конференций активно используются в планировании природоохранных мероприятий на субрегиональном, национальном и местном уровнях. В результате ведущим инструментом практического осуществления национальной политики в области охраны окружающей среды, а также планирования и координации природоохранных мероприятий в России (вслед за большинством развитых стран) становятся целевые экологические программы (ЦЭП).

Целевая экологическая программа - это система (комплекс) производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских и иных мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления и обеспечивающих эффективное решение поставленных целевых задач в области рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Отличительной особенностью целевых программ является их комплексность, что адекватно самому характеру большинства экологических проблем, как и объекту целевого управления - сфере природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем каждая из экологических программ, исходя из ее целевой направленности, призвана решить определенную, приоритетную на данный момент времени, для данного региона, сектора экономики и т.д. проблему. В России основными являются следующие виды ЦЭП:

• программы, ориентированные на ослабление экологической напряженности в так называемых проблемных регионах или зонах экологического бедствия (один из примеров - целевая программа оздоровления экологической обстановки и населения Оренбургской области);

• целевые программы технико-технологической направленности (например, ЦЭП «Отходы»);

• программы преимущественно организационно-управленческого содержания (например ЦЭП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»).

Отправным пунктом планирования и программирования является разработка и утверждение Федеральной концепции охраны окружающей среды и устойчивого развития как документа, отражающего нормативно-ценностной подход к сбалансированному решению социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Данная Концепция служит основой разработки Государственной стратегии охраны окружающей среды и устойчивого развития, представляющей собой долгосрочный (десятилетний с разбивкой на пятилетия) прогноз комплексного решения проблемы сбалансированного социально-экономического развития страны и улучшения состояния окружающей природной среды. В рамках этого документа также отрабатываются основные направления структурной перестройки народного хозяйства и размещения производительных сил с учетом соблюдения требований устойчивого развития и экологической безопасности. В основе подготовки Государственной стратегии лежит принцип скользящего горизонта планирования, когда каждый год ее показатели уточняются, а целевые задания пролонгируются на очередной период. В России первый вариант Государственной стратегии был разработан на период 1996-2005 гг.

На базе Государственной стратегии в качестве составного этапа ее реализации разрабатываются двух-трехлетние Национальные планы действий по охране окружающей сферы РФ. В настоящее время реализуется четвертый план действий, охватывающий период с 1999 по 2001 г. Каждый такой план действий состоит из двух взаимосвязанных частей: I) системы федеральных экологических программ, служащих выполнению приоритетных задач плана; 2) перечня законопроектов, принятие которых необходимо для нормативно-правовой поддержки выполнения программ.

Так, в план действий Правительства РФ на период 1996-1997 гг. были включены 41 федеральная ЦЭП (реализация 25-ти из которых была завершена в данный период), 4 законопроекта и 6 нормативных актов. За этот период, в частности, предполагалось принять новую редакцию Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Федеральные законы «О порядке лицензирования пользования недрами», «О государственном водном кадастре», «О порядке отнесения участков недр к объектам федерального значения». Однако задания по нормативно-правовому' обеспечению указанного плана действий полностью выполнены не были, что уже само по себе противоречит реализуемым в настоящее время в мировой практике принципам природоохранного управления.

На следующем этапе планирования и программирования охраны окружающей среды и природопользования должна быть установлена доля экологических параметров в системе макроэкономических показателей (ВВП, ВНП расходах федерального бюджета, валовых инвестициях и др.). Без этого невозможно подкрепить процесс выполнения экологических планов и программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В тесной взаимосвязи с выделяемыми на природоохранные цели ресурсами находится и система экологических стандартов.

Экологическое прогнозирование и программирование на федеральном уровне служит отправным моментом разработки в различных регионах страны и секторах (отраслях) экономики аналогичных управленческих документов, а именно - региональных (отраслевых) концепций, стратегий и плана действий по охране окружающей среды и устойчивому развитию с обеспечением их выполнения разнообразными источниками финансирования. Финансирование программных мероприятий наряду с бюджетами (федеральным и региональными) может осуществляться за счет экологических фондов (от федерального до региональных и местных), фондов воспроизводства природных ресурсов, кредитных источников, субсидий, грантов, в том числе международных финансовых учреждений, страховых фондов и др. (подробнее см. п. 5.3).

И, наконец, на микроуровне должны разрабатываться экологические стратегии и планы действий по охране окружающей среды, совмещенные с мерами по ресурсосбережению (подробнее об этом см. Модуль 3). Их выполнение может быть согласовано с участием предприятий в реализации федеральных (региональных, секторальных) экологических программ.

Для нормативно-правового обеспечения экологического прогнозирования и программирования большое значение имеет своевременное формирование не только природоохранного и ресурсного законодательства (на что обращалось преимущественное внимание в данном пункте), но и дополнение, а также внесение необходимых корректив в правовую базу современной экономики в целом. Говоря об этом втором аспекте проблемы, отметим значимость принятия новой редакции Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ». Этим законом должен быть создан правовой механизм регулирования экономики в рыночных условиях, определены критерии приоритетности отбора целевых федеральных программ, порядок и источники их финансирования, ответственность за неисполнение программных мероприятий и т.п.