§ 4. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності

Одна з найважливіших умов розбудови демократичної держави – фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Ступінь її характеризує незалежність держави загалом, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демок­ратичних прав і свобод громадян. Форми місцевого самовряду­вання у кожній державі зумовлені її політичним, територіаль­ним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. У свою чергу, суспільні відносини, які виника­ють у процесі мобілізації, розподілу й використання грошових фондів органів місцевого самоврядування, є публічними відноси­нами, вони регулюються нормами фінансового права і належать до предмета фінансового права. Діяльність місцевих органів спря­мована на реалізацію й задоволення територіального (публічно­го) інтересу.

Саме територіальна громада є первинним суб'єктом місце­вого самоврядування, основним носієм його функцій. Сільські, селищні, міські ради як органи місцевого самоврядування являють собою відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені в їх інтересах функції та повноваження, визначені Кон­ституцією України й законами України. Обласні та районні ра­ди представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Дослідження світової практики діяльності територіальних громад дає змогу говорити про те, що реальний статус місцево­го самоврядування залежить від його фінансових можливостей. Фінансові ресурси, які перебувають у розпорядженні громад, мають забезпечувати виконання тих завдань, що стоять перед місцевим самоврядуванням, оскільки його органи в багатьох країнах є головними постачальниками товарів місцевого споживання й комунальних послуг.

Наявність та забезпечення достатнього фінансування для ви­конання завдань місцевими органами (принцип Європейської хартії про місцеве самоврядування) є принципом українського конституційного права. Хартія визначає принципи місцевої автономії й місцевого фінансування, якщо така автономія має бу­ти справжньою, закріплює, що місцева влада має буде наділена правом формувати власні податкові надходження для фінансування місцевих програм. У разі, коли послуг потребує централь­ний уряд, то або він має забезпечити належне фінансування, або місцевій владі слід дати право оподатковувати задля фінансу­вання надаваних послуг (ст. 8).

Визначальне місце серед фінансових ресурсів, що нагромаджуватимуться на відповідній території, належить централізо­ваному фонду коштів – місцевому бюджету, розмір якого й ви­значає реальний обсяг повноважень місцевих органів, що може бути реалізований протягом поточного бюджетного періоду.

Місцеве самоврядування визначене Конституцією України як право територіальної громади самостійно вирішувати питан­ня місцевого значення в межах Конституції і законів України, гарантоване наявністю відповідної фінансової бази. Стаття 142 Конституції закріплює, що матеріальною й фінансовою основа­ми місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, дохо­ди місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Зазначені поло­ження дістали розвиток у ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцево­го самоврядування, фінансово підтримує його. Наприклад, згід­но з ч. 1 ст. 19 ЗУ «Про столицю України – місто-герой Київ» держава фінансує в повному обсязі виконання органами місце­вого самоврядування Києва столичних функцій. Необхідні кош­ти щороку передбачено в законі про Державний бюджет України.

Конституція закріплює за відповідними органами місцевого самоврядування право затверджувати бюджети відповідних рівнів, установлювати місцеві податки і збори згідно із законом тощо. Районні й обласні ради також наділено повноваженнями затверджувати власні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територі­альними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних про­грам. Контролювати їх виконання – також завдання районних і обласних рад.

Згадані конституційні положення свідчать про те, що Украї­на не тільки закріплює гарантії місцевого самоврядування в Конституції, а й визнає його як одну з фундаментальних засад демократичного устрою держави і суспільства. Система місцевого самоврядування в своїй основі визначається адміністратив­но-територіальним устроєм України¹.

Виконавча влада, в тому числі у сфері фінансової діяльності, н областях і районах, Києві та Севастополі належить місцевим державним адміністраціям, повноваження яких визначають Конституція та ЗУ «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до ст. 119 Конституції, місцеві державні адміністрації на певній території забезпечують підготовку та виконання відповідних об­ласних і районних бюджетів, звіт про виконання бюджетів і про­грам, взаємодію з органами місцевого самоврядування тощо.

Органам місцевого самоврядування закон може надавати і окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому держана фінансує здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом піднесення до місцевого бюджету у встановленому законом по­рядку окремих загальнодержавних податків, передає органам міс­цевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визна­чених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до ви­конання на відповідній території.

Витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади, компенсує держава. Якщо поточні видатки неможливо покрити за рахунок власних, закріплених і регулюючих доходів, місцеві органи влади мають право на фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання або ці­льових субвенцій з вищих за рангом бюджетів. У свою чергу, стосовно нижчих за рангом бюджетів органи місцевого самоврядування мають право затверджувати нормативи відрахувань, визначати джерела доходів, надавати фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання.

Водночас місцеве самоврядування повинно мати цілкови­тий автономний контроль над джерелами власних надходжень та право приймати рішення щодо їх розподілу для виконання власних функцій.

Згідно зі ст. 115 Бюджетного кодексу України, контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бю­джетних установ здійснюють:

1) Рада Міністрів Автономної Республіки Крим – стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюдже­тів Автономної Республіки Крим;

2) обласні державні адміністрації – стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;

3) міські державні адміністрації в Києві та Севастополі – стосовно районних у цих містах бюджетів;

4) районні державні адміністрації – стосовно бюджетів міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єд­нань;

5) виконавчі органи міських рад – стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.

Під місцевими фінансами розуміють сукупність урегульованих нормами фінансового права відносин, що виникають між ор­ганами місцевого самоврядування й територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, органі­заціями з приводу формування, розподілу та використання фон­дів коштів органів місцевого самоврядування з метою задово­лення публічного інтересу територіальної громади та виконання органами місцевого самоврядування державних функцій у про­цесі реалізації власних та делегованих державою повноважень.

Як уже зазначалося вище, в теорії фінансового права пропонують запровадити правовий інститут муніципальних фінансів. До матеріальних об'єктів правовідносин у сфері муніципальних фінансів належать:

а) бюджети органів місцевого самоврядування, зокрема спеціальні бюджетні фонди цільового призначення;

б) позабюджетні фонди органів місцевого самоврядування;

в) фонди коштів комунальних (муніципальних) підприємств, установ, організацій, а також фонди грошових коштів ко­мунальних банків, якщо їх статутний капітал утворюється за рахунок коштів органів місцевого самоврядування;

г) фінанси органів самоорганізації населення¹.

Нині в України постала необхідність впровадити базові принципи Європейської хартії місцевого самоврядування. Фінансова ситуація в місцевих громадах та органах місцевої влади має дозволяти їм тривалий час виконувати всі обов'язки відпо­відно до чинного законодавства. І одним із головних завдань держави в процесі планування міжбюджетних відносин пови­нно бути врахування економічної самодостатності місцевих громад та інших органів місцевого самоврядування.

Перспективним напрямом розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування має стати диверсифікація дохідних джерел, їх урізноманітнення через такі заходи, як залучення коштів до бюджету розвитку, розширення можливостей для здійснення муніципальних запозичень (як банківських, так і облігаційних, у тому числі на зовнішніх фінансових рин­ках); залучення коштів суб'єктів підприємницької діяльності, ресурсів громадських організацій, а також звільнення від повноважень щодо фінансування видатків, які можуть бути передані приватному сектору, зокрема в галузі житлово-комунального господарства; розширення діяльності комунального сектора та збільшення надходжень від власної підприємницької діяльності органів місцевого самоврядування. Частка цих надходжень становить, в Україні до 20% неподаткових надходжень, тоді як у європейських країнах цей показник сягає 40%.

Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування має здійснюватися шляхом використання муніципального фінансового менеджменту, скорочення неефектив­них видатків та вдосконалення програмно-цільового методу їх фінансування. Диверсифікація фінансових ресурсів органів міс­цевого самоврядування дасть змогу мінімізувати ризики, пов'я­зані із залежністю від надходжень із державного бюджету до міс­цевих бюджетів, а також ризики зменшення обсягів надходжень від тих джерел доходів, на які впливають зміни в економічній кон'юнктурі й політичному середовищі.