Питання для самоконтролю

1. Чому фінансове право належить до публічної галузі права?

2. Що є предметом фінансового права?

3. Який основний метод фінансово-правового регулювання?

4. Які риси притаманні державно-владним приписам у сфері публічної фінансової діяльності?

5. Розкрийте взаємозв'язок фінансового права з конституцій­ним, адміністративним, цивільним, господарським правом.

6. Які джерела фінансового права?

7. Охарактеризуйте Конституцію України як основне джере­ло фінансового права.

8. Які риси, притаманні фінансовому законодавству?

9. Поясність, у чому полягає суть фінансового права як науки. Які її завдання?

10. Наведіть приклади міжнародних стандартів у сфері фінан­сової діяльності.

Глава 4 фінансово-правові норми та фінансово-правові відносини

Гроші, як число і закон, належать до категорії мислення.

О. Шпенглер

§ 1. Фінансово-правові норми: зміст, особливості та види

У будь-якій сфері суспільних відносин, у тому числі фінансових, зростання ролі держави не може бути необмеженим, і го­ловний обмежувальний фактор – необхідність нормального функціонування ринкового механізму, для якого адміністратив­ні методи втручання є руйнівними. Тому державне регулювання не заміняє собою дії ринкових механізмів, а використовує їх, посилюючи або послаблюючи їх вплив відповідно до соціальних потреб. І обґрунтованим видається твердження, що фінансові важелі, які держава, реалізуючи суспільний вибір, використовує для надання економіці соціального спрямування, відбивають соціальну природу грошей у сучасному світі.

Сутність правових відносин як різновиду суспільних має визначатися зв'язком норми права і правовідносин. У суспільному житті існує безліч сукупностей або систем норм: норми моралі, економічні, технічні норми тощо. Норми права належать до соці­альних норм, тобто правил поведінки людей в їхніх взаєминах (у суспільних відносинах).

Водночас правові норми мають певні ознаки, відсутні у соці­альних. По-перше, кожній нормі права притаманна загальнообов'язковість: правові норми обов'язкові для всіх, кого за змістом прямо або опосередковано стосуються приписи даних норм; по-друге, норми права, на відміну від інших соціальних норм, установлюються або санкціонуються (тобто допускаються, підтверджуються), а також охороняються від порушення будь-ким державою, що здійснює контроль за їх дотриманням; у певних випадках за правопорушення вживають передбачені законом заходи примусу; по-третє, правові норми відрізняються від інших видів соціальних норм формальною визначеністю; по-четверте, формальна визначеність права вимагає його письмової, документальної форми. Всі ці ознаки є визначальними і для норм фінансового права.

У системі права норми єдині та взаємопов'язані. Вони не можуть функціонувати ізольовано. Будь-який структурний еле­мент, вилучений із системи права, втрачає системні функції і, як наслідок – соціальну значимість. «Лише взяті в сукупності та­кі характеристики права, як його зміст, засоби впливу, форми виразу, процедури, засоби забезпечення, а також система інфор­мування щодо правових норм дають можливість провести роз­межування між цим регулятором і соціальними нормами суспільства, між правом та іншими регуляторами (моральними, труповими тощо), які діють у суспільстві».

Фінансово-правові норми – це загальнообов'язкові пра­вила соціальної поведінки, встановлені державою у сфері пуб­лічно фінансової діяльності, виражені у формально визначе­них приписах у письмовій формі, що охороняються державою шлихом контролю за їх дотриманням та вжиття передбачених законом заходів примусу за правопорушення.

Фінансово-правові норми визначають права й обов'язки учасників фінансових відносин, обставини, за яких вони стають носіяими прав та обов'язків, і передбачають відповідальність за невиконання приписів держави.

Результатом дії правової норми є правовідносини. Останні ви никають внаслідок впливу різних факторів: матеріальних умов лиття суспільства; конкретних умов, у яких перебуває особа (особи); виховання, традицій, звичок, психофізичного складу ніщо. Реальні, життєві відносини відбуваються відповідно до приписів правової норми. Здійснюючи правовідносини, норма відбувається як така, втілюється у певному акті поведінки. Це – особливість реалізації норми. Абстрактний, загальний її припис конкретизується та набуває життєвої сили. Особливості реалі­зації норми у правовідносинах визначає характер регульованих відносин.

Фінансово-правові норми закріплюють вичерпний перелік учасників фінансових правовідносин, наділяють їх суб'єктивними юридичними правами та покладають на них суб'єктивні юри­дичні обов'язки.

Фінансово-правова норма є загальнообов'язковим правилом поведінки, її слід беззаперечно дотримуватися. Загальний характер фінансово-правової норми як будь-якої норми права по­лягає у тому, що вона передбачає можливість неодноразового виконання. Крім того, фінансово-правова норма є формально визначеним правилом поведінки. Внутрішня визначеність фінансово-правової норми виражається у змісті, обсязі суб'єктивних прав та юридичних обов'язків учасників фінансової правовідно­сини, виконання яких забезпечує публічну фінансову діяльність, а також у чіткому зазначенні наслідків її порушення. Зовнішня визначеність фінансово-правової норми полягає в тому, що во­на має зовнішню текстуально-правову форму вираження і при цьому є закріпленою у нормативно-правових актах. Крім того, фінансово-правовим нормам притаманна системність, що вияв­ляється в їх структурній будові.

Головна особливість фінансово-правових норм полягає в тому, що вони мають державно-владний, імперативний характер. Держава за їх допомогою приписує правила поведінки юридичним особам, громадянам у галузі публічної фінансової діяльнос­ті. Сама суть, зміст фінансово-правової норми зумовлює її імпе­ративний (владний) характер. Ці норми складаються з письмово сформульованих вимог, виражених у категоричній формі, що не допускає їх довільної зміни, вони мають точно й вичерпно ви­значати обсяг прав та обов'язків учасників фінансових правовід­носин. Такі права та обов'язки спрямовані безпосередньо на за­безпечення загальнодержавного інтересу, а опосередковано — на забезпечення інтересів решти учасників фінансових правовідносини. Водночас слід ураховувати той постулат, що в демокра­тичній державі добровільне визнання правових норм (зокрема, фінансових) більшістю має бути обов'язковою умовою нормаль­ні то правового регулювання.

Фінансово-правові норми містять, наприклад, адресовані суб'єктам господарської діяльності вимоги вчасно вносити вста­новлені законодавцем платежі до державного та місцевого бюджетів і позабюджетних фондів; розпорядникам бюджетних коштів – розподіляти та використовувати ці кошти відповідно до затверджених нормативів та їх цільового призначення, надавати звіти й інші документи для здійснення контролю з боку компетентних органів, вчиняти інші дії, які б забезпечували аку­муляцію у публічних централізованих фондах грошових ресурсів та їх використання відповідно до затверджених фінансових планів.

Необхідно зважати на те, що фінансово-правові норми від інших норм права відрізняються, зокрема, мірою забезпечення і ч виконання, оскільки останнім часом держава вносить корективи з метою посилення фінансової відповідальності за порушен­ня в галузі фінансів. Це стосується й відповідальності держав­них органів, що здійснюють фінансову діяльність. Так, норми бюджетного кодексу України передбачають відповідальність органів місцевого самоврядування за порушення бюджетного и панування, органів Державного казначейства України – за невиконання вимог щодо ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів тощо.

Отже, сутність юридичної природи фінансово-правової норми полягає в тому, що це писане, встановлене державою у суворо визначених порядку і формі та забезпечене заходами державного примусу, виражене у категоричній формі правило поведінки і суб'єктів фінансово-правових відносин, які виникають із приводу мобілізації, розподілу й використання публічних фондів коштів. Це правило закріплює права та обов'язки учасників даних правовідносин. Змістом усіх фінансово-правових норм є діяльність держави (територіальної громади) з регулювання фінансових відносин.

Права й обов'язки учасників фінансових відносин спрямо­вані на забезпечення загальнодержавних інтересів. Особливо яскраво це виражено при справлянні податків та обов'язкових зборів, а також при фінансуванні загальнодержавних програм, утриманні бюджетних установ. Водночас спільний зміст фінансово-правових норм, пов'язаний із реалізацією публічної фінансової діяльності, має різне конкретне втілення, зумовлене розмаїттям фінансових відносин і багатогранністю фінансової системи.

Структура фінансово-правової норми тотожна структурі будь-якої іншої норми права. Фінансово-правова норма може містити гіпотезу, диспозицію та санкцію, тобто основні елементи правової норми, хоч далеко не всі фінансові норми є повними за змістом. Однією з особливостей фінансово-правових норм є їх розгорнутий обсяг (наприклад, порівняно з нормами конституційного права).

Гіпотеза визначає умови, за яких можуть виникати передбачені нормою юридичні права й обов'язки учасників фінансових відносин у галузі фінансової діяльності (зазвичай, юридичний факт). Такі умови повинні мати конкретне вираження.

Диспозиція є основою норми й містить саме правило поведінки учасників фінансових відносин за передбачених гіпоте­зою фактичних обставин. Диспозиція виражена у безумовно визначеній формі і, як правило, є достатньо обтяженою за змістом. Диспозиція може стосуватися не лише прав та обов'язків, а й об'єкта відносин, їх суб'єктів, документів, що оформлюють від­носини, та інших сторін регульованих відносин. Однак у будь - якому разі норма пов'язує правове значення видів об'єктів, суб'єктів тощо із правами й обов'язками сторін–учасників пра­вовідносини.

Санкція фінансово-правової норми містить указівки на невигідні для її порушника наслідки. Саме в санкції втілено імперативний характер приписів у сфері публічної фінансової діяльності. За порушення встановлених умов законодавство передбачає можливість ужиття фінансових, адміністративних, дисциплінарних та кримінальних заходів. Точиться тривала наукова дискусія щодо наявності фінансової відповідальності (не передбаченої Конституцією України). При цьому необхідно брати до уваги, що фінансові санкції у вигляді штрафів, пені або припинення бюджетного фінансування є обов'язковим наслідком порушення встановлених фінансовою нормою правил поведінки. Санкціям фінансово-правових норм властивий ряд ознак.

Зокрема, оскільки санкції є одним із видів державного примусу, вони об'єктивно втілюються у нормах фінансового законодавства; застосовуються спеціально уповноваженими органами; їм притаманна імперативність і майновий характер. Мета їх – забезпечення суспільних та державних фінансових інтересів, відшкодування недоотриманих бюджетом і позабюджетними фондами грошових надходжень, дотримання фінансової дисцип­ліни.

Санкції фінансово-правових норм за своєю сутністю є економічно-юридичними (майновими), бо невигідність, небажа­ність передбачуваних ними заходів полягає у зменшенні майнової сфери правопорушника через його грошові фонди й засоби. Ці заходи покликані впливати на економічний стан платників, вони призводять до зменшення сум, що залишаються у їх розпорядженні, скорочують відрахування до фонду економічного розвитку тощо.

Розглядаючи санкції фінансово-правових норм у повному обсязі, в їх функціях можна виділити таку особливість, як поєднання правовідновлювального і штрафного (карного) характе­рів. Завдяки реалізації санкцій відновлюється порушена фінан­сова дисципліна, в тому числі порядок нарахування та сплати податків. Отже, санкції дають змогу відшкодувати збитки, завда­ні правопорушенням, та відновити становище, що існувало до його вчинення. Оптимальною є ситуація, коли застосовують­ся санкції, що водночас виконують компенсаційні та штрафні функції.

Наприклад, фінансова санкція – це штрафний засіб державного примусу, виражений у грошовій формі, що застосовується уповноваженим державним органом до платника податків за вчи­нення податкового правопорушення у порядку, встановленому фінансово-правовими нормами, з метою реалізації суспільних інтересів при забезпеченні грошових надходжень до бюджету.

Фінансові норми є досить різноманітними за своїми якостя­ми іі рисами. Це дає змогу класифікувати їх за цілим рядом п і пак. Зокрема, залежно від способу впливу на учасників фінан­сових відносин, визначального характеру їх юридичних прав та обов'язків фінансово-правові норми можна поділити на три види зобов'язувальні, заборонні й уповноважувальні. При цьому незалежно від виду фінансово-правові норми мають категоричний характер, що пояснюється значенням закріплених правил поведінки учасників фінансових відносин для держави, зокрема щодо забезпечення органів державної влади та місцевого само­врядування відповідними фінансовими ресурсами.

Зобов'язувальні фінансово-правові норми вимагають від учасників фінансових відносин відповідних дій і встановлюють їх права та обов'язки у сфері цих відносин. Саме в цих нормах переважно виявляється основний метод фінансово-правового регулювання – метод владних приписів. Більшість норм фінансового права є зобов'язувальними. Так, відповідно до ст. 67 Кон­ституції України, кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, установлених законодавством. Згідно з п. 4. ст. 85, до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішень щодо звіту про його виконання. Відповідно до ст. 111 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно дер­жавного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не перед­бачено законодавством.

Заборонні фінансово-правові норми містять заборону на пев­ні дії, встановлюють обов'язок учасників фінансових відносин утриматися від них. Так, ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодексу Украї­ни забороняє використовувати емісійні кошти НБУ на фінансу­вання дефіциту Державного бюджету України. Бюджетна уста­нова не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридич­ним та фізичним особам, окрім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України (ч. З ст. 21 Бюджетного кодек­су). Слід зазначити, що кількість заборонних фінансових норм, порівняно із зобов'язувальними, незначна. Причина –перевага зобов'язань, що містяться у приписах уповноважувальних норм. Оскільки у нормі є чіткий припис дотримуватися встановлених правил поведінки, немає потреби запроваджувати додаткові за­борони.

Уповноважувальні фінансово-правові норми визначають права учасників фінансових відносин на певні самостійні дії у передбачених межах. На відміну від приватних галузей права, фінансове право як публічна галузь містить незначний перелік уповноважувальних приписів, хоч їх кількість із часом збільшується внаслідок поступового переважання приватної форми власності та розширення ролі договорів, у тому числі у фінансовій діяльності. Такі норми дають змогу учасникам фінансових відносин приймати самостійні рішення, але в чітко визначених межах.

Однак уповноважувальні норми у фінансовому праві також ма­ні п. імперативний характер, оскільки учасникам фінансових відносин заборонено виходити за межі встановлених приписів. Зокрема, згідно зі ст. 143 Конституції України, територіальні і рим «іди села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети, встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону. Причому частина передбачених місцевих зборів є обов'язковою для введення на території відповідної громади.

За ч. 1 ст. 85 Бюджетного кодексу України держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи орга­нам місцевого самоврядування право на здійснення видатків. Водночас існує обмеження, що це може відбутися лише за умо­ви відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріпле­них за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів із Державного бюджету України. Певною мірою уповноважувальні фінансово-правові норми покликані розвивати ініціативи учасників фінансово-правових відносин, передусім суб'єктів господарювання (юридичних і фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності) та органів місцевого самоврядування.

Зa змістом норми фінансового права можуть бути матеріальними і процесуальними. Матеріальні фінансово-правові норми закріплюють види й обсяг грошових зобов'язань юридичних та фізичних осіб перед державою і територіальними громадами, джерела утворення фінансових ресурсів, види видатків тощо, тобто виражають матеріальний (грошовий) зміст юридичних прав і обов'язків учасників фінансових відносин. Більшість норм фінансово-правового інституту бюджетного устрою є матеріаль­ними,

Процесуальні (процедурні) фінансово-правові норми визначають порядок діяльності у сфері мобілізації, розподілу й витрачання публічних фондів коштів. Цілий інститут фінансового нрава присвячено лише процедурним питанням – бюджетний процес. Бюджетний кодекс установлює процедуру складання проекту закону про Державний бюджет України, розробки бюджетної резолюції, складання бюджетних запитів; розгляду й затвердження акта про бюджет парламентом; його виконання; складання, розгляду і затвердження звітності про виконання дер­жавного бюджету.

Водночас бюджетне право є винятком із загальної сукупнос­ті фінансових інститутів, що містять, поряд із матеріальними, і процесуальні правові норми. Це стосується як податків і неподаткових доходів, так і видатків бюджетної системи України. На жаль, не всі фінансові норми характеризуються високим рівнем розробки й вимогою чітко дотримуватися встановлених правил поведінки, що досить часто ускладнює можливість задоволення фінансових інтересів держави. На практиці часто вини­кають ситуації, особливо у сфері податкових відносин, коли ко­лізії у нормативно-правових актах або нечітко виписані правила поведінки спричинюють проблеми у застосуванні фінансово - правових норм.

Розуміння ролі процесуальних норм та їх значна кількість (навіть поза межами бюджетного права) дали змогу вченим говорити про включення до фінансового права фінансового процесу. У вузькому розумінні фінансовий процес – це врегульова­на фінансовим процесуальним правом сукупність послідовних процесуальних дій державних органів, органів місцевого само­врядування, інших суб'єктів фінансових правовідносин у сфері управління публічними фінансами, що виконуються за певною процедурою, мають певні стадії, установлені фінансовими про­цесуальними нормами, за допомогою яких реалізуються матері­альні норми фінансового права.

За терміном дії розрізняють постійні та тимчасові норми фінансового права. Останні притаманні сфері регулювання бюджетних відносин.

За дією у просторі виокремлюють загальнодержавні й міс­цеві норми. Останні властиві діяльності муніципальних органів влади.

За колом осіб, на яких фінансові норми поширюють свою дію, їх поділяють на загальні, спеціальні, виняткові.

Залежно від характеру дій суб'єктів фінансових відносин на підставі нормативно-правових актів, що охоплюють різні види фінансово-правових норм, розрізняють чотири форми реаліза­ції норм фінансового права:

1) виконання (суб'єкти провадять активні дії для втілення приписів, що містяться в зобов'язувальних нормах);

2) використання (суб'єкти фінансово-правових відносин ре­алізують суб'єктивні права й обов'язки, передбачені диспози­цією) фінансово-правової норми);

3. дотримання (суб'єкти виконують припис про заборону дій у галузі фінансів);

4) застосування (органи держави й органи місцевого самоврядування, наділені владними повноваженнями, через правозастосовні акти провадять дії, скеровані на формування, розподіл і використання централізованих та децентралізованих фондів коштів).

Говорять також про наявність у фінансовому праві правових норм із технічним змістом, або техніко-юридичних правових норм. Сюди належать, зокрема, правила бухгалтерського обліку та звітності або норми, що містяться у бюджетній класифікації. Але в будь-якому разі юридичного значення у галузі фіна псового права надають лише технічним нормам, пов'язаним 11 публічною фінансовою діяльністю.