Глава 6

ФІНАНСОВО-ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Фінансова субстанція діє у всіх – навіть суто негативних – економічних феноменах, бо є їх ноуменальним, життєвим першорушієм.

М. Шулерський

§ 1. Мета, принципи та функції фінансово-правової відповідальності. Співвідношення з іншими видами юридичної відповідальності

Однією з визначальних характеристик ефективності фінансово-правового регулювання є стан виконання суб'єктами фі­нансових правовідносин своїх обов'язків, закріплених у фінан­сово-правових нормах. Якщо суспільство має високий рівень правової культури та правосвідомості й виконання обов'язків забезпечується переважно за рахунок переконання учасників су­спільних відносин у потребі суспільно корисної поведінки, про зміст юридичної відповідальності говорять у позитивному аспекті. Натомість протилежного підходу потребує розгляд юридич­ної відповідальності в ретроспективному аспекті. У такому разі мова йде про встановлення законом міри державно-владного виливу, що його застосовують до суб'єкта правопорушення.

Сутність юридичної відповідальності в ретроспективному аспекті визначає державний примус. Юридична відповідальність виконує функцію гаранта дотримання приписів правових норм, реалізації суб'єктивних прав і виконання юридичних обов'язків учасниками правовідносин.

Відтак ретроспективна (негативна) юридична відповідальність суб'єктів фінансово-правових відносин завжди пов'язана Із ужиттям заходів державного примусу та покарання за пору­шення правової заборони, встановленої у положеннях фінансо­вого законодавства. У літературі її характеризують такими озна­ками, як засудження суб'єкта правопорушення за протиправні дії у сфері фінансової діяльності держави, органів місцевого са­моврядування; покладання на нього встановленого законодав­ством та забезпеченого державою юридичного обов'язку бути позбавленим належних йому певних благ (майнового та особис­того характеру) за скоєне правопорушення.

Традиційно розрізняють чотири види юридичної відпові­дальності: кримінальну, адміністративну, цивільно-правову і дис­циплінарну. Водночас у юридичній літературі не бракує праць, у яких відстоюються інші самостійні види юридичної відпові­дальності, зокрема конституційна, господарська, земельна, еко­логічна, міжнародна тощо.

Як самостійний вид відповідальності розглядають і фінансово-правову відповідальність. Певно, найґрунтовнішою теоре­тичною розробкою у сфері теорії фінансово-правової відповідаль­ності можна назвати роботу А. Й. Іванського «Фінансово-правова відповідальність: теоретичний аналіз». Він аналізує правову природу, суть, значення, функції, особливості фінансово-правової відповідальності.

Функції фінансово-правової відповідальності – це основ­ні напрямки її правового впливу на фінансові правовідносини, в яких виявляється it соціальне призначення і за допомогою яких досягаються цілі фінансово-правової відповідальності. Функції фінансово-правової відповідальності базуються на вихідних положеннях і принципах, притаманних функціям юри­дичної відповідальності загалом, та водночас мають особливос­ті, пов'язані із галузевою приналежністю. Саме через функції фінансово-правова відповідальність реалізує своє призначення, тому вони тісно пов'язані з фінансово-правовими санкціями та соціальними й майновими наслідками їх застосування.

Із метою реалізації регулятивної функції фінансово-правої відповідальності у нормативно-правових актах закріплюють норми, що визначають певну поведінку учасників фінансових правовідносин – юридичних та фізичних осіб. Зворотна дія, яка випливає з норм, що встановлюють фінансово-правову відповідальність, обумовлює стабільне і нормальне функціонування фінансових відносин. Через застосування регулятивної функ­ції фінансово-правової відповідальності знаходить закріплення твердження, що фінансові відносини існують лише у формі пра­вовідносин. У юридичній літературі зауважують, що регулятив­на функція виявляється в закріпленні й оформленні динаміки фінансових правовідносин, тобто оформленні статики і динамі­ки правовідносин, які становлять предмет фінансового права.

Превентивна функція фінансово-правової відповідальності спрямована на запобігання порушенням, що можуть бути у сфері публічної фінансової діяльності. Превентивне (попереджуваль­не) спрямування правового впливу фінансово-правової відповідальності на ці відносини складається із загально - превентивного приватно - превентивного (індивідуально-превентивного) напрямів. У цьому контексті доцільно звернути увагу на позицію В. П. Нагребельного, котрий як завдання превентивної функції визначає зміцнення фінансової дисципліни, що передбачає доб­росовісну реалізацію наданих прав і виконання передбачених фінансово-правовими нормами обов'язків. А. Й. Іванський за­уважує, що превентивна функція фінансово-правової відпові­дальності – це напрям правового впливу фінансової норми на поведінку суб'єктів фінансово-правових відносин, який полягає у викоріненні їхньої протиправної поведінки (реальної або при­пустимої) з метою унеможливлення її або діяльності суб'єктів фінансових відносин, а також у формуванні соціально вигідних мотивів поведінки або у виключенні (звуженні) реальної й фак­тичної можливості вчинити нове фінансове правопорушення.

Каральна функція фінансово-правової відповідальності – це напрям правової дії на правопорушника, який полягає в його осудженні. Фінансові санкції застосовують за фінансові право­порушення, що припускає невиконання винною особою покла­деного на неї публічного обов'язку; їм властиві окремі каральні характеристики. Каральна функція має співвідноситися з принципами фінансово-правової відповідальності і напрямами пра­вового впливу фінансових норм на суб'єктів фінансового право­порушення.

Відновлювальна функція фінансово-правової відповідаль­ності спрямована на усунення шкоди, яку фінансове правопору­шення заподіяло публічним інтересам. У широкому розумінні об'єктом відновлювального впливу є відносини, що існують у процесі публічної фінансової діяльності.

Оскільки фінансове правопорушення може заподіяти шко­ди не лише майновим відносинам, а й дестабілізувати органі­заційні та управлінські відносини, а через це зашкодити й еко­номічним інтересам держави загалом – шляхом дестабілізації податкової, бюджетної, а насамперед банківської системи, то са­ме відновлювальній функції фінансово-правової відповідаль­ності слід надати великого значення. Недарма зазначають, що майнова шкода – тільки зовнішній прояв суспільної небезпеки і шкідливості фінансового правопорушення, а соціальні підста­ви застосування відновлювальної функції фінансово-правової відповідальності сягають набагато глибше і криються в необхідності поновлення цілого комплексу порушених фінансових від­носин. Відновлення слід розуміти не тільки як відшкодування заподіяного збитку, а й як поновлення передбаченого порядку суспільних відносин, як підтримку правопорядку.

Виховна функція фінансово-правової відповідальності полягає у формуванні високого рівня правосвідомості, допустимих і бажаних стереотипів поведінки, поваги до закону. Вона має за­кріплювати ціннісні ідеали та правову культуру і справляти в кінцевому рахунку зворотний вплив на правосвідомість суб'єк­тів правовідносин. Виховну функцію фінансово-правової відповідальності визначають як напрям правового впливу фінансової норми на індивідуальну та суспільну свідомість суб'єктів фінан­сових правовідносин, який полягає у формуванні правосвідо­мості, правової культури та викоріненні зі свідомості правового нігілізму.

Головною метою фінансово-правової відповідальності є забезпечення правопорядку та дотримання фінансової дисципліни у сфері публічної фінансової діяльності.

Досягненню цієї мети покликані сприяти принципи, на яких базується фінансово-правова відповідальність: законності, справедливості, одноразовості притягнення до відповідальності, до­цільності, невідворотності фінансового покарання.

Так, принцип законності означає неприпустимість притягнення до відповідальності за скоєння фінансового правопору­шення інакше, як на підставах і в порядку, передбачених фінан­совим законодавством. Принцип справедливості реалізується через низку складових, серед яких вина посідає визначальне міс­це. Не може бути притягнута до відповідальності особа, вину якої у скоєнні фінансового правопорушення не доведено. Водно­час у багатьох фінансових відносинах обов'язок із доведення не­винності у правопорушенні покладають саме на особу, яку зви­нувачують у його скоєнні. У реалізації принципу справедливості суттєву роль відіграє й те, що фінансова санкція має відповідати, бути пропорційною розміру вчиненого фінансового право­порушення.

Принцип одноразовості притягнення до фінансової відповідальності втілюється через призму ст. 61 Конституції України, згідно з якою нікого не можна двічі притягнути до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Притягнення до відповідальності одного й того самого суб'єкта із одне і те ж діяння означає перевищення міри фінансово-пра­вової відповідальності². Разом із тим у фінансовому праві є пре­цедент, коли норми законодавства встановлюють можливість застосування не просто кількох фінансових санкцій за одне пра­вопорушення, а й фінансової санкції на фінансову санкцію. Мо­ва йде про положення ЗУ «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 20.12.2000 р. № 2181-ІІІ, відповідно до якого пе­ню накладають не тільки на суму податкового боргу (недоїмки), ай на суми штрафів, що їх нараховують у зв'язку з виникнен­ням такого боргу.

Принцип доцільності полягає у відповідності обраного за­ходу впливу на правопорушника цілям юридичної відповідаль­ності. Зазначають, що труднощі реалізації принципу доцільнос­ті при застосуванні фінансових санкцій зумовлені передусім відсутністю законодавчого закріплення цілей фінансово-право­вої відповідальності (як це має місце стосовно адміністративної та кримінальної відповідальності). Саме чітке визначення мети має забезпечити високий рівень ефективності фінансово-право­вої відповідальності. Разом із тим реалізацію принципу доціль­ності варто продемонструвати на прикладі положень податково­го й банківського законодавства, на повноваженнях податкових органів та НБУ при реалізації ними контрольно-наглядових Функцій. Коли податкові органи позбавлено права оперативної самостійності, для них приписи податкових норм мають категоричний характер, на кожне податкове правопорушення передба­чено чітко визначену санкцію. Натомість НБУ, хоча й обмеже­ний у видах заходів відповідальності, що їх він може застосувати, проте вільний у праві обирати вид такого заходу залежно від негативних наслідків скоєного банком правопорушення, від на­слідків такого правопорушення для функціонування банківської системи держави загалом.

Фінансово-правова відповідальність як вид юридичної відповідальності має загальні ознаки, зокрема:

• настає лише за скоєне правопорушення;

• її носіями можуть бути як колективні суб'єкти (господарські товариства, бюджетні організації тощо), так і індивідуальні (наприклад, фізичні особи – платники податків), наділені деліктоздатністю, тобто здатністю нести юридичну відповідальність за свої протиправні діяння;

• базується на застосуванні державного примусу – державно-владного впливу уповноважених державних органів на пове­дінку суб'єктів правовідносин, що скоїли правопорушення;

• виявляється в обов'язку правопорушника зазнати покарання (новий обов'язок, якого не існувало до скоєння правопо­рушення) за свою протиправну поведінку;

• має для правопорушника певні негативні наслідки: втра­ту конкретних благ особистого (позбавлення волі, посади), ор­ганізаційного (позбавлення дозволу на банківську або іншу фі­нансову діяльність, вилучення й анулювання торговельного патенту), майнового характеру (накладення штрафу, пені, припинення бюджетного фінансування, конфіскація валютних цін­ностей тощо);

• установлюється державою в особі уповноваженого органу відповідно до санкцій норм права, які визначають вид і міру від­повідальності;

• є формою негативної реакції держави на правопорушення і суб'єкта, винного у його скоєнні;

• реалізується під час право-застосовчої діяльності шляхом дотримання визначеного процесуального порядку та форм, уста­новлених законом.

Водночас фінансово-правовій відповідальності притаманні особливості, пов'язані зі специфікою предмета регулювання фінансового права, а саме:

• вона має публічно-майновий характер. Публічний харак­тер виражається у тому, що фінансове правопорушення як під­става фінансово-правової відповідальності завдає шкоди публіч­ним інтересам у галузі фінансової діяльності; майновий характер полягає у державно-правовому впливі на економічні інтереси суб'єктів, що скоїли фінансове правопорушення;

• спрямована на охорону фінансових правовідносин;

• підставами для притягнення є: норма фінансового права (нормативна); діяння (дія або бездіяльність), яке містить склад фінансового правопорушення (фактична); рішення судового чи фінансового органу про застосування санкцій (процесуальна);

• залежно від виду фінансового правопорушення провадження у справі про фінансові правопорушення може здійсню­ватися в позасудовому порядку, має власний термін давності, підстави зупинення, поновлення, подовження;

• унаслідок застосування юридичної відповідальності су­б'єкти фінансових правовідносин (фізичні особи, юридичні осо­би та їх відокремлені підрозділи) зазнають певних втрат, переважно майнового характеру;

• заходи впливу спрямовані на відшкодування державі, ор­ганам місцевого самоврядування завданого правопорушенням збитку та покарання правопорушника у формі, властивій сфері фінансово-правового регулювання, – грошовій;

• заходам фінансово-правової відповідальності притаманна кумулятивність, тобто поєднання компенсаційної та каральної мети;

• передбачає власні санкції (штраф, пеня, припинення бюд­жетного фінансування), але забезпечується санкціями й інших галузей права.

Останнє дає змогу говорити про міжгалузевий характер відповідальності за порушення приписів фінансового законодавства. Так, при порушенні норм бюджетного законодавства мож­ливе паралельне застосування фінансової відповідальності у вигляді припинення бюджетного фінансування та адміністрати­вної чи кримінальної відповідальності до керівника та/або го­ловного бухгалтера бюджетної установи (розпорядника бю­джетних коштів) залежно від ступеня суспільної небезпечності скоєного правопорушення.

Фінансово-правову відповідальність визначають як обов'я­зок особи, котра вчинила фінансове правопорушення, зазнати кари майнового характеру через застосування органами фінан­сового контролю фінансових санкцій у порядку, встановленому фінансовим законодавством.

Фінансово-правова відповідальність – це міра державно­го осуду, яка виявляється у нормативному та забезпеченому державним примусом у фінансовому праві обов'язку суб'єк­та фінансового правопорушення зазнавати заходів держав­ного примусу у вигляді фінансових санкцій (штраф, пеня, припинення бюджетного фінансування) за вчинене ним пра­вопорушення у сфері публічної фінансової діяльності.

Фінансово-правова відповідальність досить тісно пов'язана з такими видами юридичної відповідальності, як адміністративна, кримінальна, цивільна, дисциплінарна.

Найтісніший зв'язок у фінансової відповідальності з адміні­стративною. Адміністративну відповідальність розглядають як різновид юридичної відповідальності, що становить сукуп­ність адміністративних правовідносин, які виникають у зв'язку із застосуванням уповноваженими органами (посадовими осо­бами) до осіб, що вчинили адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права особливих санкцій – адміністративних стягнень.

Спільними для адміністративної та фінансово-правової від­повідальності можуть бути такі ознаки, як спрощена процедура накладання стягнення, органи, що їх застосовують. Норми адміністративного права можуть охороняти фінансові відносини (зокрема, статті 162, 165 Кодексу про адміністративні правопорушення України).

Водночас фінансово-правова відповідальність відрізняється від адміністративної за деякими критеріями. Зокрема:

• за колом суб'єктів. Суб'єктами адміністративної відпові­дальності можуть бути фізичні особи, з-поміж яких вирізняють і спеціального суб'єкта – посадову особу. Суб'єктом фінансової відповідальності можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, а також відокремлені підрозділи останніх. Посадових осіб зако­нодавство України не визнає як суб'єктів фінансового правопо­рушення;

• за нормативними підставами. Для фінансово-правової та адміністративної відповідальності вони регулюються нормами різного законодавства – фінансового й адміністративного. Хоча норми фінансового законодавства можуть передбачати можливість застосування адміністративних заходів впливу (це особли­во притаманне податковому праву);

• за фактичними підставами. Фінансові й адміністративні правопорушення характеризуються специфічним конкретним і кладом, у кожного своїм;

• за процесуальними підставами. Підставою для адміністративної відповідальності є постанова у справі про адміністративне правопорушення, для фінансово-правової – рішення компе­тентного органу (судового, правоохоронного або фінансового) про накладення фінансових санкцій;

• правовими наслідками застосування. Адміністративна від­повідальність полягає в застосуванні до правопорушників штраф­них санкцій, тобто має каральний характер. Специфіка фінан­сово-правової відповідальності – у прагненні компенсувати збитки, завдані несвоєчасним виконанням особою грошових зобов'язань, шляхом застосування компенсаційних санкцій (пе­ня) і в каральному впливі на правопорушника шляхом штраф­них санкцій із метою забезпечити фінансову дисципліну;

• за процедурою застосування санкцій до правопорушни­ків. Адміністративна відповідальність реалізується як у судово­му, так і позасудовому порядку, в короткі терміни, іноді навіть на місці вчинення правопорушення. До фінансової відповідаль­ності притягують уповноважені органи – як судові, так і спе­ціальної фінансової компетенції. Терміни притягнення до фі­нансової відповідальності можуть бути більшими. Наприклад, у податковому законодавстві такий термін становить 1095 днів від моменту скоєння правопорушення (а в разі неподання своє­часно декларації обмежень у термінах взагалі немає).

Водночас саме до фінансової й адміністративної відповідаль­ності найчастіше притягують за порушення фінансового зако­нодавства. Причому це властиво і для бюджетного, і для подат­кового, і для банківського законодавства.

Із кримінальною відповідальністю фінансово-правова та­кож має спільні й відмінні риси. Схожими за суб'єктами, об'єк­тами, суб'єктивним і об'єктивним аспектами є кримінальні та фінансові правопорушення (особливо податкові). Зв'язок фі­нансової відповідальності із кримінальною обумовлюється на­самперед тим, що до предмета кримінально-правового регулю­вання й охорони входить певна частина фінансових відносин. Адже за окремі фінансові правопорушення може наставати як фінансова, так і кримінальна відповідальність. Це стосується ухилення від сплати податків, здійснення валютних операцій.

Разом із тим існують певні відмінності між фінансовою та кримінальною відповідальністю, передусім щодо порядку їх реа­лізації. Кримінальна відповідальність реалізується лише за рі­шенням суду. Фінансова – за рішенням органів, уповноваже­них законодавством на застосування фінансових санкцій. Це можуть бути і податкові органи, і НБУ, і Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг.

Різними є й наслідки кримінальної та фінансової відповідальності. Адже до кримінальної притягують за злочин у сфері фінансової діяльності, й вона передбачає накладення судимості, конфіскацію майна, штрафи, позбавлення права обіймати пев­ні посади, позбавлення волі в кінцевому рахунку. Фінансова відповідальність настає за скоєне правопорушення і передбачає застосування передусім санкцій відновлювального майнового характеру. Санкції фінансової відповідальності, зазвичай, обме­жуються штрафами, пенею, припиненням бюджетного фінансування.

Що стосується взаємозв'язку фінансової та дисциплінар­ної відповідальності, то певною мірою він відбивається в таких аспектах. Для деяких посадових осіб обов'язок дотримуватися фінансової дисципліни закріплено не тільки у фінансово-правових нормах, а й у нормах законодавства, що визначає питання дисциплінарної відповідальності, проходження державної служби Наприклад, такі обов'язки є в ЗУ «Про державну службу». Тому деякі вчені звертають увагу на те, що на динаміку фінан­сових відносин мають опосередкований вплив норми дисциплі­нарної відповідальності.

Подібність фінансово-правової та цивільно-правової відповідальності є зовнішньою і вичерпується грошовим (майновим) характером заходів відповідальності, тоді як відмінності між ни­ми обумовлені різними періодами цивільних та фінансових від­носин, набагато суттєвішими. З одного боку, фінансово-правова відповідальність може передбачати в деяких випадках подібні правові засоби (насамперед це стосується пені). З іншого – фі­нансова відповідальність виникає у відносинах, що супроводжують публічну фінансову діяльність, предметом якої є публічні, а не приватні, фінанси. Саме за цим критерієм відбувається поділ відповідальності на фінансову й цивільну. Адже держава не використовуватиме розроблених механізмів та інструментарію, не витрачатиме час посадових осіб і державні гроші на вирішення спірних питань між фізичними особами, що вступили у цивіль­но-правові відносини, навіть якщо вони пов'язані з грошима. Невиконання зобов'язань, вирішення спірних питань у такому разі покладається на сторони цивільного правочину. Сторона, чиї інтереси порушено, ініціюватиме у встановленому законо­давством порядку питання щодо їх захисту та відновлення по­рушених прав. І це є одним з її прав, але не обов'язком.

Натомість у разі порушення інтересів держави у сфері публічної фінансової діяльності орган державної влади, місцевого самоврядування, інший орган, який представляє державу у фі­нансових правовідносинах, зобов'язаний ужити всіх заходів для припинення фінансового правопорушення і притягнення право­порушника до юридичної відповідальності, передусім до фінан­сово-правової.

Недарма зазначають, що у приватних правовідносинах основ­ними цілями юридичної відповідальності є припинення проти­правних дій і примусове відновлення порушеного права. У пуб­лічних правовідносинах правопорушення зачіпає інтереси всього суспільства, водночас може мати місце порушення права окре­мих осіб. Відтак публічна відповідальність окрім перерахованих вище цілей матиме на меті покарання правопорушника. Публіч­ну відповідальність встановлює лише закон, тоді як приватно­правову може встановити і договір сторін.

Реалізація фінансово-правової відповідальності можлива як у примусовому, так і добровільному порядку (який водночас не скасовує примусового характеру власне відповідальності). Наприклад, платник податків, який виявив помилку в розрахунку сплаченого ним раніше податку, має змогу зробити перерахунок суми податку, сплатити недоїмку і пеню, і при цьому не зобов'язаний сплачувати штраф.