§ 2. Публічні фінанси як об'єкт фінансово-правового регулювання

Публічні фінанси нерозривно пов'язані з існуванням держави. хоча в історичному аспекті є значно пізнішою за часом виникнення категорією. В процесі руху фінансів держави та місцевих громад відбувається розподіл і перерозподіл сукупного суспільного продукту та контроль за задоволенням суспільних потреб.

Свого часу відмінності між державними та приватними фінансами було сформульовано у праці французького вченого П. М. Годме. Він наголошував на можливості застосування державою примусового порядку мобілізації фінансових ресурсів; на зв'язку державних фінансів із грошовою системою, яка певною мірою підпорядковується державі й не залежить від волі приватного власника, який розпоряджається лише власними фінансами; на значному розмірі державних фінансів порівняно з приватними; на орієнтації приватних фінансів на одержання прибутку, а не на задоволення загального інтересу, що властиво державним фінансам. Більшість цих положень залишається актуальними й зараз, хоча і зазнали трансформаційних перетворень.

Обмеження сфери втручання фінансового права переважно публічними фінансами достатньо аргументовано в сучасній нау­ці фінансового права. В свою чергу, в економічних працях або роботах власне з фінансів (неюридичного характеру) публічні, державні, муніципальні фінанси виділяють в окремий розділ і розмежовують за предметом дослідження, методами регулюван­ня, категоріальним апаратом тощо. Наголошують на визначенні місця й ролі державних та муніципальних фінансів в економіці країни (на відміну від фінансів приватних).

На увагу заслуговує позиція доктора юридичних наук А. А. Нечай, яка в своїх працях робить висновок, що сучасна система публічних фінансів в Україні містить такі ланки:

1) публічні фінанси держави – складаються із суспільних від­носин, які виникають із приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави;

2) публічні фінанси органів місцевого самоврядування – складаються із суспільних відносин, які виникають із приводу утворення управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування всіх видів;

3) публічні фінанси суспільного (соціального) призначення – складаються із суспільних відносин, що виникають із приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, та які не є державною чи комунальною власністю.

Необхідність публічних фінансів (як держави, так і органів місцевого самоврядування) зумовлена тим, що за будь-якого типу економічних відносин основним призначенням держави є забезпечення фінансовими ресурсами тих потреб, які не можна задовольнити через ринковий механізм, тобто через попит і пропозицію, а також особисто кожного громадянина з відповідних об'єктивних причин.

До них можна віднести структурну перебудову економіки, боротьбу з монополізмом, захист навколишнього середовища і тих громадян, які є споживачами (малозабезпечених, інвалідів, дітей, престарілих), проведення фундаментальних наукових досліджень, загальну освіту, підготовку кадрів, соціальне забезпечення і страхування, охорону здоров'я тощо. Навіть популярні нині інноваційні проекти в багатьох економічно розвинених країнах світу починали і продовжують реалізовуватися завдяки їм всебічній фінансовій підтримці держави (у вигляді податкових преференцій, фінансування через венчурні фонди за участю держави). Зрозуміло, що для такої підтримки використовуються і саме публічні фонди коштів.

Багаторічна практика довела, що необгрунтовано висока частка централізації фінансових ресурсів призводить до негативних ч наслідків, оскільки на рівні суцільної централізації важко здійснювати раціональний розподіл, застосовувати новацій ні економічні моделі (що пройшли випробування у комерційному секторі), забезпечувати їх ефективне використання.

Потребує оптимізації й перерозподіл фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні населення: якщо держава надміру втручається у перерозподіл частки населення у валовому національному продукті (наприклад, шляхом значного збільшення податкового тягаря), це зменшує стимули до праці, знижує темпи економічного зростання. Водночас невтручання держави у цей процес або значне скорочення ресурсів також має негативні наслідки, зокрема, стримує розвиток освіти, науки, призво­дить до зубожіння окремих верств населення тощо.

Отже, перерозподільні процеси, що здійснюються за допомогою публічних фінансів, – це явища макрорівня, проте роль публічних фінансів держави (та органів місцевого самовряду­вання – на місцевому рівні) проявляється не меншою мірою у формах і методах мобілізації фінансових ресурсів. Важливо те, як мобілізуються ресурси, якими каналами і в якій формі від­бувається їх рух, за якими критеріями їх виділяють і використо­вують.

Предметом дослідження фінансового права є публічні фінан­си держави та місцевих громад, тобто економічні відносини з мобілізації, розподілу, перерозподілу й витрачання публічних фондів коштів держави та органів місцевого самоврядуван­ня для забезпечення розширеного відтворення, гідного рівня життєдіяльності, соціально-культурних потреб, тобто – пуб­лічних потреб суспільства.

За матеріальним змістом фінанси – це фонди коштів. Досі в науці фінансового права при визначенні правової природи фон­дів коштів використовують критерій їх поділу на централізовані та децентралізовані. Зазначений підхід заслуговує на увагу, хоч і потребує корегування.

Так, централізовані фонди коштів є публічними фондами, саме за рахунок їх ресурсів задовольняється публічний інтерес і держава виконує свої функції. Такі фонди перебувають у розпорядженні держави як суб'єкта публічної влади (державний бюджет, соціальні фонди – зокрема, пенсійний фонд, соціально­го страхування з тимчасової втрати працездатності, від нещас­них випадків на виробництві, безробіття тощо) та органів місце­вої влади й місцевого самоврядування (місцеві бюджети, фонди, у творені за рішенням органів місцевої влади). За рахунок мобі­лізованих до цих фондів коштів фінансуються державні та міс­цеві видатки, здійснюється капітальне будівництво, інвестицій­на та інноваційна діяльність, утримується соціально-культурна невиробнича сфера – освіта, наука, фізична культура та спорт, охорона здоров'я, – органи державної влади, правоохоронні органи тощо. Фактично, за їх рахунок здійснюються видатки, передбачені Бюджетним кодексом України, в яких відбиваються функції держави та місцевого самоврядування.

У свою чергу, децентралізовані фонди коштів створюють у межах окремих суб'єктів господарської діяльності (за рахунок власних прибутків) та певних галузей національної економіки (наприклад, агропромислового сектора, важкої промисловості і оіцо – за рахунок як власних прибутків, так і державних асигнувань). До децентралізованих фондів коштів належать ресурси державних і муніципальних підприємств, яким було передано державне або муніципальне майно. Зазначені кошти не можуть використовувати напряму органи державної влади для фінансу­вання видатків держави, проте вони відіграють істотну роль на фінансовому ринку держави, оскільки саме щодо них здійснюється суттєвий перерозподіл фінансових ресурсів.

Як зазначалося вище, публічні фінанси включають, зокрема, відносини, які опосередковують перетікання грошових ресурсів суб'єкта господарювання (господарського товариства, компанії, фінансового посередника, установи, організації, суб'єкта підприємницької діяльності фізичної особи тощо) у власність держави або територіальної громади. Фінансові ресурси, поміщені до децентралізованих фондів коштів, активно обертаються і дають можливість отримати доходи не лише своїм безпосереднім в часникам, а й учасникам, що беруть участь в обороті (наприклад, фінансовим інституціям, у яких відкрито рахунки або які емітують цінні папери), а також державі (у вигляді додатково отриманих унаслідок обороту фінансових ресурсів податків або дивідендів, якщо держава є власником).

Сукупність цих фондів коштів становить фінансові ресурси країни, що відображаються у зведеному фінансовому балансі України, і відбиваються на показниках внутрішнього валового та національного доходів. Зазначені фонди включають і до складу фінансової системи держави.